市场监管领域过罚相当原则的适用与裁判

引言

针对违反行政管理秩序的违法行为人，行政机关可以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒，即实施行政处罚。但该处罚必须依法进行，此处的“依法”指的是，既要遵守具体执法领域的处罚规定，也要符合《行政处罚法》原则性规定的规范和指引要求。

【案号】西安铁路运输法院（2021）陕7102行初2135号行政判决书

【入库编号】人民法院案例库2024-12-3-001-009号

【案情】2020年4月30日，某区市监局接12315消费者举报，到西安某店现场调查。与经营者辨认，举报人提供的“万艾可枸橼酸西地那非片”确为西安某店销售的产品，共计销售13盒、销售金额975元。后，某区市监局向涉案产品外包装标明的生产企业所在市场监管部门发出协助调查函，辽宁省药监局复函称证实涉案产品为假冒产品。经陕西省食药监督检验研究院检验，涉案产品含枸橼酸西地那非100.3%，属于药品。2020年12月30日，某区市监局作出《行政处罚决定书》，认为“当事人在案发后能配合市场监管部门调查、积极向消费者退款，消除违法行为危害后果，且涉案产品未被服用，社会危害性较小”，根据《药品管理法》第115条、《市场监督管理总局关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》的规定，对未经许可经营药品的行为，决定：没收违法销售的药品，并处罚款150万元；对于销售侵犯注册商标专用权商品的行为，决定：没收侵权的药品，并处罚款1万元。西安某店申请复议，某市市监局作出《行政复议决定书》，维持某区市监局作出的具体行政行为。西安某店不服，诉至法院。

【审判】西安铁路运输法院经审理，判决变更某区市监局《行政处罚决定书》“罚款合计151万元”为“罚款5万元”；撤销某市市监局《行政复议决定书》。

法院认为，关于法律适用，《药品管理法》第115条规定“未取得药品生产许可证、药品经营许可证或者医疗机构制剂许可证生产、销售药品的，责令关闭，没收违法生产、销售的药品和违法所得，并处违法生产、销售的药品（包括已售出和未售出的药品）货值金额十五倍以上三十倍以下的罚款；货值金额不足十万元的，按十万元计算。”《商标法》第60条第2款规定“工商行政管理部门处理时，认定侵权行为成立的，责令立即停止侵权行为，没收、销毁侵权商品和主要用于制造侵权商品、伪造注册商标标识的工具，违法经营额五万元以上的，可以处违法经营额五倍以下的罚款，没有违法经营额或者违法经营额不足五万元的，可以处二十五万元以下的罚款。”某区市监局经审查查明，因货值金额不足十万元，根据法律规定按十万元计算。对其处以总计151万元的罚款，适用法律正确。

但同时认为，行政处罚的目的，决不单纯是为了惩罚。《行政处罚法》总则专门订立了“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合”的基本原则，第5条第2款规定“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”即行政处罚应遵循过罚相当原则；第27条规定“当事人有下列情形之一，应当从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；……”本案审酌全案事实、性质、情节，社会危害程度及当事人生活状况、智识，违法手段及违法义务之程度，违法后态度等一切情状，综合考量当事人具体利益、群体利益、制度利益以及社会公共利益等各种利益，本院认为，对西安某店处以151万元的罚款，超过了其违法行为本身应当受到的惩罚限度，违反了行政处罚的过罚相当原则，变更处罚为“罚款5万元”。

01.过罚相当原则在市场监管领域的适用实践

随着社会经济发展，市场主体数量激增，经济业态日趋复杂；同时伴随国家机构改革，市场监管部门整合了原工商、质监、食药监、物价、知识产权等多部门职能，监管范围覆盖食品、药品、产品质量、特种设备、广告、价格、知识产权、市场秩序等众多领域。因此，市场监管也成为行政处罚、行政争议的高发领域。经笔者检索，截至2026年7月底，入选人民法院案例库的行政案件共计608件，市场监管类行政案件49件，而其中涉及过罚相当原则的市场监管行政案件15件，高达30.61%；15起“过罚相当”案件中，法院直接变更（调减）罚款金额4件、撤销处罚决定4件、维持处罚决定6件、调解1件，变更和撤销占比53.33%。一方面，说明“过罚不当”行政纠纷，在市场监管日常执法中屡见不鲜；另一方面，也反映出过罚相当原则在适用实践中确实存在理解与裁量尺度的难题。

图1：人民法院案例库市场监管类行政案例（截至2026年7月底）

图2：15件“过罚相当”处罚案件判决结果

表1：人民法院案例库15件“过罚相当”市场监管案例

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02.过罚相当原则的法律依据与裁量因素

（一）法律依据。

1、部门法与行政处罚法的统筹适用，并非简单的“部门法优先于一般法”。

在西安某店案件中，法院首先论证了某区市监局适用《药品管理法》第115条，并在该条“货值金额不足十万元的，按十万元计算”的明确规定内，对西安某店处以“十五倍”150万元罚款，法律适用正确；又依据《商标法》第62条“没有违法经营额或者违法经营额不足五万元的，可以处二十万元以下的罚款”，对西安某店销售侵权商品处1万元罚款，法律适用正确。纵观上述15件过罚相当案件，即便行政处罚决定被变更和撤销的，市场监管部门在初步部门法的适用上均没有明显错误，但最终却未获得司法权的确认。

其根源在于，行政机关在行政处罚中，往往秉持部门法优先的理念，当部门法作为特别法已对处罚标准作出具体规定时，行政机关认为其理应优先于一般法的原则性规定。如同北京高院（2020）京行申303号案中指出“《食品安全法》相对于《行政处罚法》而言是特别法，按照‘特别法优先于一般法’的原则，通常应优先适用《食品安全法》。”代表了初期对部门法与《行政处罚法》关系的一定理解与处理。

面对法规理解的争议，国家食品药品监督管理总局早在2016年就颁布《关于食品安全行政处罚法法律适用有关事项的通知》，第二条明确“各级食品药品监督管理部门在食品安全具体执法实践中，应当综合运用《食品安全法》和《行政处罚法》的相关规定，切实做到处罚法定、过罚相当、处罚与教育相结合。”

2024年2月9日，为统一部门法与《行政处罚法》之间的准确界定与适用，国务院颁发《进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》，指出“行政机关实施罚款等处罚时，要统筹考虑相关法律规范与行政处罚法的适用关系，符合行政处罚法第三十二条规定的从轻、减轻处罚或者第三十三条等规定的不予、可以不予处罚情形的，要适用行政处罚法依法作出相应处理。”即，在全国层面明确实施行政罚款时，要同时适用行政处罚法从轻、减轻、不予处罚的规定，统一指引各地行政执法中的自由裁量。

同时，最高人民法院行政庭副庭长郭修江在《中国法治》（2024年第3期）中亦指出，所谓“特别法优于一般法”，是指“同一法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章内的不同条文对相同事项有一般规定和特别规定的，优先适用特别规定”。行政处罚法确定的相关规则是对行政处罚的设定和实施一般原则、处罚规则和处罚程序的规定，相当于刑法总则的法律地位；而食品安全法等相关部门法律中有关行政处罚的规定，是对特定领域违法行为构成和处罚种类、幅度的专门规定，相当于刑法分则的法律地位。两者并非“对相同事项”作出的不同规定。……从轻、减轻、免除处罚的规则，在相关部门法中没有规定，适用部门法时，必须同时适用行政处罚法的相关规定。否则，构成适用法律错误。¹

2、找法逻辑顺序：部门法先行、行政处罚法调整。

尽管同上文所述，部门法与行政处罚法要同时适用、统筹考量，但实践中如何落实“同时适用”颇为关键。事实上，不论法理、法规，抑或上述司法案例，均是遵循“部门法先行、行政处罚法调整”的找法逻辑，因为部门法明确规定了某种事实是否属于法律明令禁止的违法行为，应给予何种处罚、处罚幅度等；只有在依据该部门法条款作出初步处罚意见后，再考量初步意见是否存在明显不合理、不适当的情形，²逐一对照行政处罚法第5条、第6条、第30条、第31条、第32条、第33条等，审查是否具有从轻、减轻、不予处罚等情节。试想，若反过来先适用过罚相当的调整原则，那处罚的基准尚未确立，调整也将无从谈起。

（二）主要考量因素。

1、考量主要因素一：危害后果的有无及严重程度。

《行政处罚法》第32条规定“当事人有下列情形之一，应当从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；”、第33条第1款规定“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。”即，明确将违法行为危害后果作为衡量是否调减、或免予处罚的重要考量。

根据上述“过罚相当”案例，基本可以总结如下：

第一，危害后果的严重程度往往与违法行为的严重程度相伴而行，但不代表违法行为轻微就一定危害后果轻微。在中卫市某调理店虚假广告宣传致人损害案中，即便仅有少数的虚假宣传，但该少数的违法行为依然让消费者产生了误解、并导致对消费者的人身损害实际后果。

第二，尚未造成危害后果的，一般不予处罚。如开发商在抖音平台宣传虚假售房价格，但因价格是购房绝对核实和考量因素，也没有人因不准确价格宣传实际购房，未造成实际危害后果，最终撤销处罚；在饭店因环保问题涉嫌选址不当案中，虽选址的建筑物烟道设置不达标，但饭店本身已配备同功能设备使排污达标，最终撤销处罚。即相当于危害后果尚未实际产生。

第三，危害后果轻微，或主动消除、减轻后果的，则调减处罚。与上述第二点相比在于，危害后果已经发生，仅是后果较轻微或得以减弱。

通常可从以下角度判断危害后果的轻微：一是违法经营额较小。如生产销售侵权口服液案，销售额仅336元，且是因一定的经济纠纷引起，最终将处罚金额降为5000元；销售未检疫的羊肉45公斤、获利180元，同样处罚金额由10万元调整为1万元。二是影响范围较小，损失后果可控。如西安某店销售侵权药品案，在案发时仅向一位消费者出售，危害后果尚未大范围发生，后果及损失均可控，不论该可控是违法行为人主动或被动的结果。

2、考量主要因素二：主观过错的有无及举证责任。

2012年《行政处罚法》的较大修订是纳入了主观过错免罚规定，即现行《行政处罚法》第33条第2款“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”市场监管作为行政执法的重要领域之一，自然应当遵守该条款的约束。

（1）行政处罚的过错推定原则。

根据最基本的文义解释，“当事人有证据证明…，则不予行政处罚”，即意味着一般情况下，行政处罚适用过错推定原则，当事人实施了行政法规禁止的违法行为就被推定为具有主观过错，就具有违反行政管理秩序的主观故意或过失。如，西安某店未经许可生产和销售侵权假药，某开发商在抖音平台发布虚假购房广告等，实施了该等行为就会被推定为具有违法的主观过错。

在过错推定的前提下，行政机关如果发现当事人实施了违法行为，应当对当事人实施违法行为的事实进行查明，并依照法定程序适用相应的法律对当事人作出行政处罚。行政机关对于当事人是否具有主观过错无需另行承担证明责任。当事人认为自己不具有主观过错，并能够提供充分证据予以证明的，行政机关应当予以采纳。如果行政机关对于当事人的上述辩解意见和证据不予采纳，人民法院将依据《行政处罚法》第三十三条第二款的规定依法撤销被诉处罚决定或者确认被诉处罚决定违法。³

（2）法律、行政法规另有规定的，从其规定。

我们理解，具体包含三层意思：

第一，“另有规定”，是指仅限于除《行政处罚法》之外的“法律、行政法规”，而不能是部门规章、地方性法规、或地方政府规章。也就是过错推定原则的例外情形，即应由行政机关承担过错举证责任的规定只能由全国人大及其常务委员会、国务院制定，其他部门均无权限。

第二，“从其规定”，指另有规定下的主观过错举证责任倒置。如《反不正当竞争法》第10条第3款“第三人明知或者应知商业秘密权利人的员工、前员工或者其他单位、个人实施本条第一款所列违法行为，仍获取、披露、使用或者允许他人使用该商业秘密的，视为侵犯商业秘密”。《产品质量法》第61条“知道或者应当知道属于本法规定禁止生产、销售的产品而为其提供运输、保管、仓储等便利条件的，……并处违法收入百分之五十以上三倍以下的罚款……”《广告法》第58条第3款“广告经营者、广告发布者明知或者应知本条第一款规定违法行为仍设计、制作、代理、发布的，……”等，类似“故意”“明知”“应知”条款下，行政机关应当举证证明当事人实施某行为有故意或明知、应知的过错前提，否则不予处罚。意味着，此类规定下主观过错的举证责任，由当事人转移至行政机关。

第三，“从其规定”，还指另有规定下，如果当事人能够证明自己无过错的，不是免予处罚，而是减轻或从轻处罚。如《产品质量法》第55条“销售者销售本法第四十九条至第五十三条规定禁止销售的产品，有充分证据证明其不知道该产品为禁止销售的产品并如实说明其进货来源的，可以从轻或者减轻处罚。”即在涉及公民生命健康安全、金融安全等重点领域，监管力度和责任追究将更加严格，主观过错免罚的适用也更为谨慎。

综上，市场监管部门在行政执法中既要适用部门法的具体规定，也要同时遵循《行政处罚法》的过罚相当原则。同理，当事人发现行政处罚明显不当等情况的，也可以通过行政复议或行政诉讼，申请对行政处罚结果变更或撤销。

文章附录

1 参见郭修江：《全面落实罚款设定与实施的指导意见 依法独立公开审理罚款处罚案件》，载《中国法治》2024年第3期，第43-48页。

2 参见《最高人民法院“行政审判讲堂”2025年第三期答疑实录》，载最高人民法院“行政执法与行政审判”公众号。

3 参见董礼洁：《谁来证明“我”有过错——行政处罚中主观过错证明责任的分配》，载“上海高院”公众号。