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摘要
公平竞争是政府采购事业高质量发展的生命线，也是实现物有所值、建设全国统一大市场的核心要义。当前，我国政府采购市场在准入壁垒、评审歧视、恶性低价、围标串标以及高额交易成本与代理费转嫁等顽疾上依然面临严峻挑战，亟需通过法治手段予以根治。虽然《政府采购法（修订草案征求意见稿）》已在立法层面作出诸多积极回应，但在与《公平竞争审查条例》深度融合、与《招标投标法》协同修法，以及异常低价量化审查、交易成本法律规制及代理费支付细则等方面，尚存在亟待补齐的制度短板。为此，本文通过深入剖析实践痛点，系统提出一系列立法建议：将公平竞争审查全面法定化并贯穿采购全过程，建立科学的异常低价审查标准与配套保障机制，以法律刚性手段大幅压降制度性交易成本，界定代理费支付的合规边界，细化针对隐性壁垒的惩戒标准，强化审查监督力度与责任追究制度，并推动相关法律法规的有机衔接与协同统一，从而为营造更加规范、有序、公平的政府采购市场环境筑牢法治根基。
关键词：政府采购；公平竞争；代理费支付；异常低价；制度性交易成本
01.公平竞争何以成为政府采购的“制度真空”
“公平竞争”是政府采购制度高质量发展的基石，也是实现物有所值、建设全国统一大市场的核心要义。然而，一个令人困惑的现实悖论始终存在：立法层面反复重申公平竞争的价值，实践中基于地域、所有制、特定业绩的隐性壁垒却屡禁不止；异常低价投标、围标串标、代理费转嫁等问题持续侵蚀着竞争机制的公正性与有效性。原则被宣示而执行机制缺位的张力，构成了当前政府采购公平竞争问题最为核心的症结。
这一症结在过去相对稳定，但由于三重现实的叠加推动，正在从学理讨论演变为迫切需要回应的实操问题：其一，2024年《公平竞争审查条例》的施行将公平竞争审查从政策倡导上升为法律义务，政府采购作为公共采购的主要形态首当其冲；其二，《政府采购法》与《招标投标法》的修订同步被列为2026年度国家立法重点，两部法律在同一轮修法中如何处理公平竞争审查的制度衔接，是一个具有时效性的现实课题；其三，审计监督正在将公平竞争审查纳入重点审查范围，采购文件的合规性正在被重新定义。
正是在上述背景下，本文不拟泛泛讨论“政府采购如何促进公平竞争”这一宏大命题，而是聚焦于一个更具体的问题：当前政府采购法治框架在保障公平竞争方面存在哪些制度性短板？《政府采购法（修订草案征求意见稿）》作出了哪些回应，还有哪些关键缺口需要修法填补？基于实务观察，这些缺口的系统修补需要何种立法设计？通过对这些问题的回答，本文试图为政府采购法的进一步完善提供一个兼具问题意识与可操作性的制度方案。
02.制度的应然与实然：公平竞争原则在采购实践中的五大困境
公平竞争是政府采购实现“物有所值”目标的灵魂，也是建设全国统一大市场的必然要求。政府采购规模庞大、示范效应显著，其运行方式直接影响要素资源的跨区域流动和市场主体的发展信心。然而在实务中，这一核心价值的实现面临着多方面的挑战。
第一，市场准入层面的隐性壁垒。部分采购文件设置不合理的供应商资格条件，如要求特定区域的业绩、本地注册的分支机构、特定规模的经营年限等，实质上排斥了外地企业和中小企业。还有以备案、名录库等方式变相设置准入门槛，使得大量有能力的供应商被挡在门外。
第二，评审过程中的歧视性条款。包括以不合理的评审因素偏向特定品牌、特定技术路线，或者设置与采购项目实际需要无关的荣誉、认证作为加分项。这些做法在形式上是“公平”的，但实质上只有少数供应商能够满足。
第三，竞争行为本身的异化。最明显的就是异常低价投标。以厦门政务云项目为例，预算495万元，报价0.01元，异常低价使价格信号失灵，劣币驱逐良币的异化特征明显。而除此之外，围标串标使竞争沦为形式，并且屡禁不止，个别项目甚至通过名录库等方式为围标串标提供便利，引发对名录库制度本身合理性的再审视。
第四，制度性交易成本过高。电子采购文件违规收费、重复提交主体资料、繁琐的资格证明要求等，构成了对供应商尤其是中小企业的“软性壁垒”。《财政部关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号）早已规定电子采购文件应当免费，但实务中仍有代理机构变相收取“下载费”“平台服务费”。
第五，代理费转嫁等规则缺陷。现行规定允许代理费由中标供应商支付，但有严格前提。实务中，有的采购文件模糊表述甚至只字不提，中标后却要求供应商支付；还有将本应由采购人承担的专家评审费一并转嫁。这些做法不仅隐藏了真实成本，还扭曲了价格信号，与异常低价审查形成逻辑冲突。
这些问题的共同指向是：公平竞争虽在原则上被宣示，但在具体的执行机制与制度供给层面仍存在明显的“真空地带”，亟需通过修法予以补齐。
03.立法回应的成色：修订草案的进步、界限与结构性缺失
（一）修订草案的积极回应
客观而言，《政府采购法（修订草案征求意见稿）》已经对公平竞争作出了若干重要调整。第三条保留了“公平竞争”原则，并新增“国家推进政府采购统一大市场建设”条款；第十四条明确禁止以地域、所有制等不合理条件实行差别待遇；第二十九条要求政府采购政策由国务院统一制定；第三十一条要求采购需求不得通过特定指标指向特定供应商；第五十二条建立了异常低价审查的基本框架；第七十二条引入了成本补偿定价方式。这些条文为公平竞争搭建了制度“骨架”，方向是正确的。
然而，上述条款多停留在宣示性、原则性层面，缺乏将公平竞争审查嵌入采购程序的具体机制设计。有全国人大代表曾在议案中指出，现行《政府采购法》“有关公平竞争的规定尚不完善”，这一判断同样适用于修订草案。
（二）修订草案存在的制度性缺漏分析
1、 公平竞争审查制度的法定地位缺位与衔接失灵
2024年施行的《公平竞争审查条例》首次以行政法规形式确立了公平竞争审查制度，明确将政府采购的“政策措施”列为审查重点领域。采购文件是否属于该条例所规定的“政策措施”，在法律解释层面存在分歧。这一分歧的根源在于立法层级的错位：《条例》作为行政法规，难以完全覆盖政府采购这一特殊领域的具体操作规则。2022年的《政府采购法（修订草案征求意见稿）》本应承担起填补空白的立法功能，却未作回应，使得本应由法律层面解决的问题被下放至行政规范性文件层面，导致各地执行标准不一，审查刚性不足。可以预见的是，审计部门未来对政府采购项目的审计监督内容极有可能会将采购文件和采购合同是否违反公平竞争审查标准纳入审计范围。但《条例》本身并无违反公平竞争审查标准的相关责任规定。
2、 两法修订的协调不足与公平竞争审查的立法空白
两法在公平竞争审查制度上均存在立法空白。两法修改亦被列为2026年度国家立法重点，但就公平竞争审查而言，两法修订草案实际上均未建立相应的制度安排。《招标投标领域公平竞争审查规则》系依据《公平竞争审查条例》制定的部门规范性文件，其效力层级低于法律和行政法规，且并非《招标投标法》修订草案本身的内容。这一现状导致两方面问题：一方面，两法修订草案在公平竞争审查这一关键制度上均保持沉默，错失了通过高位阶立法确立审查义务的契机；另一方面，政府采购领域尚未像招标投标领域那样出台专门的公平竞争审查规则，制度供给更为滞后。在公平竞争审查已从政策倡导升级为法律义务的背景下，两法修订草案的集体沉默，将使公共采购领域成为公平竞争审查制度覆盖中的“洼地”，不利于统一大市场的建设。
3、 其他配套制度的系统性缺失
如前所述，异常低价审查缺乏量化标准和配套机制，制度性交易成本的降低缺乏法律硬约束，代理费支付规则缺位，隐性壁垒的规制仍偏原则，法律责任与救济机制有待强化。这些缺口相互关联，共同制约着公平竞争在政府采购领域的真正落地。
04.从原则到制度：公平竞争审查的立法化路径与配套机制
上述缺口需要立法加以完善，但法律通常规定基本原则和核心制度框架，具体的操作标准、量化阈值等技术性细节，可以授权国务院通过行政法规或由国务院授权其部门通过部门规章等加以细化。基于这一前提，笔者按照“法律规定”与“授权细化”两个层次提出完善建议。
（一）将公平竞争审查嵌入采购文件编制的法定程序
法律层面应当明确规定：采购人在编制采购文件前，必须进行公平竞争审查，审查发现存在地域、所有制等歧视性条款或不合理限制的，应当予以纠正。审查结论应作为采购文件的重要组成部分存档备查。
同时，法律应明确政府采购领域的公平竞争审查适用《公平竞争审查条例》，并授权国务院财政部门会同市场监管部门制定专门实施细则，对审查的具体程序、标准、例外情形等作出细化规定。
（二）完善异常低价审查的量化标准与配套机制
法律层面应当明确规定：评审委员会有权且应当对异常低价启动审查程序，供应商须在规定时间内提交成本测算等证明材料，不能证明合理性的按无效投标处理。同时，法律应授权国务院财政部门制定具体的量化触发标准（例如“4+1”阈值），并建立全国统一的行业成本数据库，为审查提供技术支撑。具体数值可通过部门规章或规范性文件动态调整，以保持灵活性。
（三）以法律刚性降低制度性交易成本
法律层面应当明确规定：实行电子化采购的，采购人、采购代理机构应当向供应商免费提供电子采购文件，不得以任何名义变相收取费用；国家建立全国统一的政府采购经营主体信息库，供应商一次注册、信息复用，各级采购人、采购代理机构不得要求供应商重复提交主体资格证明材料。信息库的具体建设标准、数据共享规则等，可授权国务院财政部门会同有关部门另行制定。
（四）厘清代理费支付规则
法律层面应当明确规定代理费支付的三项原则：一是代理费用原则上由采购人直接支付；二是确需由中标供应商支付的，采购人必须在采购文件中明示支付原因、收取方式、标准及依据，且供应商报价应当包含该费用；三是不得将评审专家劳务报酬等本应由采购人承担的费用转嫁给供应商。具体收费标准可继续实行市场调节价，由委托双方协商确定，法律不作干预。
（五）以“列举+概括”方式细化隐性壁垒的规制标准
法律层面应明确禁止典型的隐性壁垒行为类型，可采取“列举+概括”的方式，如“不得以注册地、纳税地、社保缴纳地等地域因素设置差异化得分；不得设置与项目预算明显不匹配的规模、资产要求；不得通过模糊或倾向性的技术参数指向特定供应商”等。同时，法律应建立投诉快速处理机制，适当降低供应商的举证责任。具体评审因素的设置指南、技术参数编写规范等，可授权国务院财政部门以指导性文件形式发布。
（六）健全监督与责任追究机制，推动两法协调统一
法律层面应赋予财政部门和市场监管部门对采购文件公平竞争审查情况的监督职责，建立异议处理和举报回应机制。同时，明确采购人未依法进行公平竞争审查的法律后果，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。鉴于《招标投标法》修订草案亦未明确公平竞争审查制度，建议在两法修订过程中，共同填补这一立法空白，统一核心标准和程序要求。监督执法的具体操作流程、举报处理时限等，可授权国务院财政部门在配套规章中细化。
结语
本文立足于政府采购实务，揭示公平竞争原则在落地过程中的真实困境——从准入壁垒到评审歧视，从异常低价到代理费转嫁。在分析修订草案得失的基础上，本文提出将公平竞争审查嵌入采购文件编制法定程序、建立异常低价量化审查标准、以法律刚性降低制度性交易成本、厘清代理费支付合规边界等系统性立法建议。
鉴于本文探讨基于2022年征求意见稿，随着2026年政府采购领域法律修订进程的加速，后续研究将持续跟踪正式法案的发布动向，深化制度层面的对比分析，并结合公平竞争审查制度的落地实施情况开展实证评估，以期形成更具前瞻性与指导性的研究成果。
展望未来，唯有理论与实践同向发力、互促共进，方能切实推动《政府采购法》的深化改革，确保公平竞争原则真正从顶层设计转化为制度刚性，让“公平与公正”成为政府采购市场运行的鲜明底色。
The content of this article is intended to provide a general guide to the subject matter. Specialist advice should be sought about your specific circumstances.
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