变与不变——《对外投资管理办法（修订征求意见稿）》解读

2026年6月，我国对外投资领域首部行政法规《国务院关于对外投资的规定》（以下称国务院837号令）正式公布。在此背景下，国家发改委对2017年发布的部门规章《企业境外投资管理办法》（以下称《办法（2017）》）进行了适时修订，并于今天（8月21日）发布了《对外投资管理办法（修订征求意见稿）》（以下简称《办法（修订征求意见稿）》），将行政法规确立的原则性框架转化为可操作的部门规章细则，并公开征求公众意见。这一安排及时回应了市场关切，为投资者提供了参与规则制定的渠道和稳定的制度预期。作为长期深耕跨境投资法律服务的实务工作者，为帮助投资者快速了解《办法（修订征求意见稿）》的内容，我们将对比《办法（2017）》，深度剖析《办法（修订征求意见稿）》，识别《办法（修订征求意见稿）》中维持不变与发生变化的主要内容，为投资者提供具有实操价值的解读。

1.《办法（修订征求意见稿）》的适用范围：对外投资定义基本保持不变，在境外金融市场投资延续现行制度框架，对外投资渠道有望拓宽

（1）对外投资定义基本保持不变

关于“对外投资”（即境外投资）的定义，《办法（修订征求意见稿）》援引国务院837号令，明确“对外投资即境外投资，是指投资者以投入资产、权益或者提供融资、担保等方式，直接或者间接获得境外企业、资产等所有权、控制权、经营管理权以及其他相关权益的活动”。上述定义条款与《办法（2017）》基本一致。同时，《办法（修订征求意见稿）》结合原先《办法（2017）》的规定，对“对外投资”相关投资活动方式作了列举，仍旧主要包括获得境外土地所有权、使用权等权益；获得境外自然资源勘探、开发特许权等权益；获得境外企业、其他组织或者资产的所有权、经营管理权等权益在内的八种情形；其中，关于“控制”的定义，《办法（修订征求意见稿）》继续沿用了《办法（2017）》，强调表决权与实际支配权。同时，为免存疑，且与国务院837号令第三十三条相衔接，《办法（修订征求意见稿）》重申，投资者在境外再投资的，属于《办法（修订征求意见稿）》所称的对外投资。

（2）在境外金融市场投资延续现行制度框架

针对国务院837号令项下在境外证券等金融市场投资后续如何管理的问题，《办法（修订征求意见稿）》明确，“投资者通过合格境内机构投资者、港股通、跨境理财通等在境外金融市场投资的，不适用本办法关于核准、备案、报告的规定”，与现行制度进行了有效衔接，投资者可以继续通过合格境内机构投资者、港股通、跨境理财通等渠道在境外金融市场投资，一般不需要核准、备案和报告，这有助于保持政策稳定性、稳定投资者预期。

同时，《办法（修订征求意见稿）》明确了在境外金融市场投资中适用核准、备案、报告规定的几类特殊情形，包括“获得被投资企业的控制权”、“获得被投资企业股权或者表决权的比例达到10%的整数倍”等通常实务中理解为“对外直接投资”的情形，这与《办法（2017）》施行以来的管理实践保持不变。实践中，投资者通过在境外证券市场买卖股票从而“获得被投资企业的控制权”、“获得被投资企业股权或者表决权的比例达到10%的整数倍”情形非常少见。

（3）对外投资渠道有望拓宽

过去，除前文提到的合格境内机构投资者、港股通、跨境理财通之外，境内居民个人实际上没有更多合规的对外投资渠道。国务院837号令首次明确投资者包括中国境内的企业、其他组织和居民个人。《办法（修订征求意见稿）》依据国务院837号令，重申了投资者包括中国境内的企业、其他组织和居民个人，明确了包括居民个人在内的投资者申请对外投资核准、备案的程序。这有望扩大对外开放、拓宽对外投资渠道。未来新增的对外投资可基于生效后的《办法（修订征求意见稿）》申请相关核准、备案，《办法（修订征求意见稿）》不溯及既往，存量的对外投资则无需依据《办法（修订征求意见稿）》补办相关核准、备案手续。

2. 对外投资监管：核准、备案的范围和程序基本保持不变，安全审查、法律责任等条款与行政法规保持一致

（1）核准、备案范围和程序基本保持不变

《办法（修订征求意见稿）》沿用了《办法（2017）》的监管逻辑，敏感类项目核准、非敏感类项目分级备案、核准和备案的范围、核准和备案的程序、时限、效力、变更和延期等核心内容基本未变。这种监管制度的延续性，有助于稳定市场主体预期，投资者无需因为规则的修订而重新适应，监管部门亦可在成熟经验基础上持续优化监管制度。

（2）安全审查条款与行政法规保持一致

国务院837号令第十五条规定“国家健全境外投资安全审查制度，国务院投资主管部门、商务主管部门会同国务院其他有关部门对影响或者可能影响国家安全的境外投资及相关资产、权益等的转让、处分进行安全审查。有关组织、个人应当予以协助、配合，不得拒绝、阻碍，并应当遵守境外投资安全审查决定”。《办法（修订征求意见稿）》援引了上述条款，并且沿用了《办法（2017）》涉及维护国家安全的条款。

（3）法律责任条款与行政法规保持一致

国务院837号令明确了开展禁止类对外投资、未按规定核准备案、违反投资经营行为规范等情形下的法律责任，《办法（修订征求意见稿）》援引了国务院837号令的法律责任规定，在部门规章层面予以了具体落实。

3. 对外投资保护：风险防控更加扎实，海外利益保护得到强化

（1）风险防控更加扎实

《办法（2017）》从防范应对境外风险出发，设置了重大不利情况报告、大额非敏感类项目情况报告、项目完成情况报告等制度。《办法（修订征求意见稿）》顺应形势以及国务院837号令要求，在报告制度方面进一步完善，从而靠前指导服务投资者，更好防范对外投资风险，对境外再投资报告、重大不利情况报告、对外投资完成或者终止情况报告等制度进行了完善，并创新了对外投资信息年度报告制度。同时，面向少数投资金额大、关乎我国与有关国家外交关系的项目设置了前期工作情况报告制度。当前外部环境复杂多变，上述报告制度将有助于加强投资者与管理部门的常态化沟通，一方面，管理部门可以及时了解投资者的需求，另一方面，投资者也可以提前获得必要的指导，防范对外投资风险。

《办法（修订征求意见稿）》明确，包括境外再投资报告、重大不利情况报告、对外投资完成或者终止情况报告、对外投资信息年度报告、前期工作情况报告在内的各项报告制度，性质上均属告知性事项，不属行政许可范畴，投资者按规定提交后即完成程序，无需等待管理部门回复。

（2）海外利益保护得到强化

根据《办法（修订征求意见稿）》第五十四条，“投资者提交的对外投资信息年度报告列明的对外投资受到外国组织、个人歧视性措施影响，或者受到外国组织、个人不合理剥夺、限制的，应投资者请求，国家发改委可以在职责范围内结合实际采取”相应措施。《办法（修订征求意见稿）》还援引了国务院837号令列明的具体反制措施，包括但不限于“禁止或者限制有关外国组织、个人在境内投资”，“禁止或者限制境内的组织、个人与其进行有关交易、合作等活动”等。这些规定有助于政府和投资者合力防范应对境外风险，共同维护海外投资利益。

结语

《办法（修订征求意见稿）》作为对《办法（2017）》的修订，是国务院837号令的细化，其在适用范围、监管制度方面基本保持不变，变化主要在于，契合对外投资发展实际，拓宽了对外投资渠道，加强了对外投资保护。《办法（修订征求意见稿）》系统总结了对外投资管理经验，在保持监管制度连续性和稳定性的基础上，适应外部环境变化，及时回应了市场关切，稳定了制度预期，对我国对外投资发展和安全具有重要意义。

展望未来，中国投资者开展对外投资，应将合规审查嵌入投资决策的核心流程，在投资可行性研究阶段即引入专业法律团队，构建“内部法务+外部律师+行业顾问”的协同模式，在核准备案申报、安全审查、投资争端解决、当地法律合规等不同场景中，匹配专业服务资源。将合规能力内化为核心竞争力，在法治轨道上实现对外投资可持续发展，是新时期企业国际化经营的必由之路。

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