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2026年3月20日，司法部、中国人民银行、国家金融监督管理总局、中国证监会、国家外汇局联合公布《中华人民共和国金融法（草案）》，向社会公开征求意见。作为我国金融领域首部基础性、统领性法律，该草案的出台不仅是对近年来金融监管实践中深层次矛盾与制度短板的系统性回应，更是将党中央关于金融工作的重大决策部署、理论创新成果与行之有效的监管经验，转化为刚性制度约束的关键一步。
本文中，我们将首先追溯草案的立法背景与核心目的，厘清其诞生的必然性与战略意图；其次，通过剖析草案所确立的机构、功能、行为、穿透、持续等核心监管原则，探究其背后的制度逻辑；最后，对草案中首次系统界定的"金融活动"、"金融产品和服务"等关键法律概念进行辨析，以期为业界同仁准确把握立法精神、前瞻性地调整合规策略提供实务指引。
一、《金融法（草案）》的立法背景
近年来，党中央已经在多个政策性文件中，提出要加强金融监管，依法将所有金融活动全部纳入监管：
2022 年 10月 党的二十大报告提出："......加强和完善现代金融监管......依法将各类金融活动全部纳入监管 ......"。
2023 年 10 月 中央金融工作会议提出："切实提高金融监管有效性，依法将所有金融活动全部纳入监管，全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，消除监管空白和盲区，严格执法、敢于亮剑，严厉打击非法金融活动。"
2024 年 7 月二十届三中全会进一步提出："制定金融法。完善金融监管体系，依法将所有金融活动纳入监管，强化监管责任和问责制度，加强中央和地方监管协同......筑牢有效防控系统性风险的金融稳定保障体系。健全金融消费者保护和打击非法金融活动机制，构建产业资本和金融资本'防火墙'......"。
2025 年 10 月"十五五"规划提出："全面加强金融监管，强化央地监管协同，丰富风险处置资源和手段，构建风险防范化解体系，保障金融稳健运行。"
纵观党中央的政策文件，一条清晰且坚定的政策主线贯穿始终，即 必须全面强化监管，依法将所有金融活动纳入监管。这不仅是国家防范化解金融风险的根本政策导向，更是深化金融监管体制改革的战略基石。在此背景下，《金融法（草案）》通过系统性的制度设计，将"全覆盖"监管诉求转化为具体的法律规范，从而为构建权责清晰、运行高效的金融监管格局提供了法治保障。
二、《金融法（草案）》的立法目的
（一） 防范化解系统性金融风险
根据中国人民银行发布的《宏观审慎政策指引（试行）》（中国人民银行公告〔2020〕第25号）， 系统性金融风险是指可能对正常开展金融服务产生重大影响，进而对实体经济造成巨大负面冲击的金融风险。从时间维度看，系统性金融风险主要表现为金融杠杆的过度扩张或收缩，由此导致风险顺周期的自我强化、自我放大。从结构维度看，系统性金融风险表现为风险跨机构、跨部门、跨市场、跨境传染。
2008 年全球金融危机深刻暴露了微观审慎监管框架的局限性与系统性风险的跨市场传染性。危机后，巴塞尔银行监管委员会发布《巴塞尔协议Ⅲ》，首次系统性地将宏观审慎监管工具纳入国际银行监管标准。通过建立统一的金融监管机构，加强监管协调性等措施，促进宏观审慎监管体系的建立已成为国际社会的共识。
在我国过往的监管实践中，曾多次出现重大金融风险事件：互联网金融野蛮生长，导致投资者数千亿资金无法收回；资管产品通过通道业务和层层嵌套规避监管，催生了规模超百万亿的影子银行体系；证券市场中，银行理财、信托计划、基金子公司资管计划等形成的结构化场外配资推高了杠杆水平，加剧了股市的异常波动。这些案例共同反映出金融风险在不同市场间的传导性，并不同程度地引发了系统性金融风险。
借鉴国际上金融监管体制改革的经验，我国在金融分业经营、分业监管的大背景下，经历了多次金融监管体制的转型，以整合监管资源，强化应对系统性金融风险的能力。2018年，国家整合原银监会、原保监会职责组建原银保监会；2023年，在原银保监会基础上，整合中国人民银行、证监会的部分监管职能组建国家金融监督管理总局。此外，2017年，国务院金融稳定发展委员会成立，以强化中国人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责；2023年，国务院金融稳定发展委员会撤销，组建中央金融委员会，负责金融稳定和发展的顶层设计、统筹协调等。
《金融法（草案）》第十四条，在现行中国人民银行关于"牵头建立宏观审慎管理框架"的职能基础之上，新增"会同国务院有关部门制定宏观审慎政策，监测评估金融体系的整体稳健性，开展宏观审慎管理，防范处置系统性金融风险"。同时，《金融法（草案）》第六十六条明确 中国人民银行承担牵头负责系统性金融风险的防范化解和处置的职责。
（二）适应金融创新的监管需求
近年来，金融创新的跨界融合常常面临监管规则的滞后性问题，而金融创新的混业化趋势与分业监管体制之间的结构性错配，又成为滋生监管套利的重要根源。例如，资管产品在不同业态下监管标准不一，银行理财、信托计划、券商资管、保险资管等由不同的监管规定进行监管，投资范围、杠杆比例、投资者适当性要求各不相同，因此，金融机构存在通过"跨业态嵌套"规避监管的可能性。
《金融法（草案）》第三十六条明确要求，开展金融产品和服务创新不得以创新名义牟取不当利益或者规避法律、行政法规和国务院金融管理部门的规定。《金融法（草案）》通过一系列规定强化功能监管、行为监管，从而为全方位解决金融创新带来的监管真空、监管滞后等问题提供了法律依据。
（三） 强化金融监管的协调性
分业监管体制下，金融监管部门之间缺乏高效的消息共享和沟通机制，因此在出现具体问题时便难以有效统筹监管资源，形成监管合力。此外，中央和地方金融监管权边界模糊，地方金融监管权限分属在不同的政府部门中,由于没有统一的监管协调机制，容易出现监管职权不清的问题。例如，云南泛亚非法集资案，涉及全国几乎所有省份，共牵涉22万户投资者，430亿元资金无法兑付。这类跨省市、跨区域的非法集资案件，资金来源和流向复杂，地方金融监管难度极大，凸显了中央与地方以及地方监管机构之间建立有效的监管协调机制的必要性。 1
《金融法（草案）》第八条第三款要求，国务院金融管理部门和地方承担金融管理职责的机构应加强监管协同。第六十条规定，国家建立健全中央和地方金融工作协调机制，统筹信息通报、风险监测、执法协作等工作。第七十一条规定，国家确定的国务院金融管理部门牵头建立防范和打击非法金融活动工作协调机制。
（四） 提升部分监管规定的效力位阶
目前，金融监管制度较多以部门规章、规范性文件的形式体现。监管规定较为分散化、碎片化，难以形成稳定、权威的监管预期。例如，在保险机构风险处置领域，除《保险法》《企业破产法》外，其余大部分规定是以部门规章的形式存在，风险处置核心工具缺乏上位法支撑，权威性和执行力不足。
此外，监管规定效力位阶低还会在司法层面影响合同效力的判断。《民法典》第一百五十三条规定，违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。 如果当事人签署的合同违反的是部门规章、规范性文件，即使该合同可能为金融机构带来重大风险，法院也无法直接依据该条认定合同无效。例如，在福建伟杰投资有限公司、福州天策实业有限公司营业信托纠纷案件（（2017）最高法民终529号）中，针对当事人签署的保险机构股权代持协议，由于该协议所违反的《保险公司股权管理办法》属于部门规章，最高人民法院最终是以该协议"在一定程度上具有与直接违反《中华人民共和国保险法》等法律、行政法规一样的法律后果，同时还将出现破坏国家金融管理秩序、损害包括众多保险法律关系主体在内的社会公共利益的危害后果"为裁判理由，认定股权代持协议无效的。
（五） 统一监管和裁判标准
现行金融监管整体呈现纵向分业、横向属地的监管格局，同类业务在不同监管部门、不同地区之间可能存在监管标准的差异，这一现象增加了金融机构的合规成本。此外， 监管规则不统一也会导致同类金融纠纷在不同部门法下的裁判结果存在差异。例如，在《全国法院民商事审判工作会议纪要》出台以前，针对证券市场场外配资纠纷，既有法院依据《证券法》认定其违反金融业务特许经营，合同无效，也有法院依据失效前的《合同法》以及民间借贷司法解释认定合同有效，且在法律责任的认定上也存在分歧。 未来《金融法》的出台将有助于建立统一的金融监管法律框架，从而统一监管标准，降低金融机构的合规成本，同时，也将为司法裁判提供统一的上位法依据。
三、《金融法（草案）》确立的监管原则
《金融法（草案）》第八条规定："金融监管坚持管合法更要管非法、管行业必须管风险原则，实施分类分级管理。强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，实现金融监管全覆盖。"
（一） 全面监管
如前所述，在层出不穷的金融创新面前，金融监管总是存在一定的滞后性，新的金融产品和服务如导致了风险的发生，而现行法律法规、监管规定无法覆盖时，就会出现监管真空和盲区。《金融法（草案）》提出要"管合法更要管非法、管行业必须管风险原则"，笔者理解意在强化对金融创新过程中可能出现的非法金融活动以及可能出现的金融风险的监管。《金融法（草案）》第三条也强调"国家将金融活动全部纳入监管，依法打击非法金融活动"。
（二） 分级分类监管
《金融法（草案）》第八条提出要实施分类分级管理，即根据金融活动的性质、风险程度和影响差异等因素，实施差异化、精准化的监管措施。例如，在现行保险监管制度下，分级分类监管体现为： 宏观审慎监管维度，根据《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》《系统重要性保险公司评估办法》，对保险公司的系统重要性进行评估，针对系统重要性机构提出附加资本要求等措施； 微观审慎维度，根据《保险公司监管评级办法》对保险公司进行监管评级，以及根据《保险公司偿付能力监管规则第11号：风险综合评级（分类监管）》，按照保险公司偿付能力风险大小，将保险公司分为A-D四个监管类别，并对四类保险公司实施差异化监管政策； 行为监管维度，根据《金融机构产品适当性管理办法》《保险销售行为管理办法》划分产品风险等级，实施适当性管理。
（三） 五大监管原则
1、机构监管
机构监管是根据金融机构的类型分别由不同的监管机构，或监管机构内部不同的部门进行分别监管的模式。在机构监管体制下，金融行业按照常见的类别，如银行业、证券业、保险业进行划分，各行业由专门的监管机构负责监管，其特点是不考量金融机构所开展的实际业务内容和性质。 2 我国在1992年成立证监会，1998年成立原保监会，2003年成立原银监会，自此以领域、行业为基础的机构监管模式确立。
2、功能监管
功能监管是根据金融产品和服务的经济功能和性质来进行分类和监管，旨在确保对不同金融机构开展的同类金融活动实施一致的监管标准，以遏制监管套利行为，填补机构监管模式下可能产生的监管空白。 3 功能监管更加聚焦于业务本身，而非提供业务的主体。《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（"《资管新规》"）第二十七条规定的监管原则也包括"机构监管与功能监管相结合，按照产品类型而不是机构类型实施功能监管，同一类型的资产管理产品适用同一监管标准，减少监管真空和套利"。《金融法（草案）》第五十条明确要"对同类金融活动制定和执行一致的监管标准"。
3、行为监管
行为监管是 " 双峰 " 监管理念的体现， " 双峰 " 监管下， " 行为监管 " 与 " 审慎监管 " 分别由独立的监管机构承担。行为监管聚焦于对金融机构在提供金融产品和服务过程中的具体行为进行监管，强调保护金融消费者权益，防止欺诈和不公平交易，确保营销、销售、信息披露等行为合法合规。《金融法（草案）》第三十三条对金融产品和服务的适当性管理进行了规定，第三十四条对金融产品和服务的信息披露进行了规定。在监管规定层面，以保险为例，对保险公司、保险中介机构的销售行为的监管是现行保险监管中的重要内容。
4、穿透式监管
穿透式监管指透过金融产品或服务的表面形式，识别其本质属性、最终投资者和底层资产，防止监管套利和风险隐匿。《资管新规》第二十七条确立了资产管理业务的穿透式监管原则，即"对于多层嵌套资产管理产品，向上识别产品的最终投资者，向下识别产品的底层资产（公募证券投资基金除外）"。《金融法（草案）》第三十二条通过禁止以"合并、拆分、嵌套等任何方式规避法律、行政法规和国务院金融管理部门的规定"的方式，落实穿透式监管的要求。
5、持续监管
持续监管指围绕金融机构全周期、金融业务全链条进行监管，监管贯穿金融机构设立、运营、风险处置、退出等全生命周期。在党的十八大之前，原银监会、原保监会就提出"持续监管"这一概念；党的十八大之后，证监会分别在2019年3月的《科创板上市公司持续监管办法（试行）》、2020年6月的《创业板上市公司持续监管办法（试行）》中，提出要建立以上市规则为中心的持续监管规则体系。 4《金融法（草案）》此次以专章对金融风险处置进行了规定，内容涵盖风险处置原则、方式、职责分配、处置措施、救助体系、与司法程序的衔接等，在一定程度上弥补了现行法律法规在金融机构风险处置和退出环节监管规定不足的问题。
四、《金融法（草案）》中的相关概念
作为金融领域的基础性、综合性、统领性法律，《金融法（草案）》还对几个基本概念进行了界定：
- 金融活动，是指自然人、法人及非法人组织从事的与存款、贷款、保险、证券、期货和衍生品、基金、信托、支付结算、征信等直接相关的货币和信用活动。（第三条第一款）
- 金融机构，是指经国务院或者国务院金融管理部门批准，在中华人民共和国境内设立的从事金融业务的机构，包括银行业、证券基金期货业、保险业、信托业金融机构，金融控股公司，非银行支付机构，以及其他从事金融业务的机构。（第三条第二款）
- 金融业务，是指金融机构通过提供金融产品和服务开展的金融活动，以及经金融管理部门批准由其他机构从事的金融活动。（第三条第三款）
- 金融产品和服务，是指由金融机构及其他法人、非法人组织等依法通过合约、协议、凭证等为金融活动提供的产品以及与其直接相关的服务。（第三十一条第一款）
笔者理解，定义上述概念是框定监管范围的基础。其中，金融活动的定义最为广泛，虽然在定义前半段列举了现行金融监管框架下的各金融领域，但最后通过"货币和信用活动"这一兜底表述，拟将所有已经存在的和未来可能出现的金融活动均包括在内，从而实现第三条第一款最后一句"将金融活动全部纳入监管"的目标。
《金融法（草案）》第四章以专章对"金融产品和服务"进行规定，体现了功能监管和行为监管的需要，由此，也需要先界定"金融产品和服务"。第三十一条以"合约、协议、凭证"来定义金融产品和服务的核心实质。当前不少学者以及监管规定从合同的角度来认识的金融产品。 5 有观点认为，金融活动是通过各种契约来完成的，可以说，金融是交易双方就财产权利所作的契约安排；金融契约就是规制金融交易的文件协议或关系凭据，像贷款协议、股票等，还包括金融交易中的各种隐性合约。 6
此外，《金融法（草案）》第三十一条第二款还明确提供金融产品和服务均需经过批准、注册、登记或者备案。笔者理解，在要求金融产品和服务均需履行该等"准入"程序的情况下，金融产品和服务的外延应该是有限的，相对于金融活动概念的宽泛性而言，需在监管部门履行"批准、注册、登记或者备案"的金融产品和服务的范围是可以确定的。
金融业务的概念包括两部分：（1）金融机构通过提供金融产品和服务开展的金融活动；（2）经金融管理部门批准由其他机构从事的金融活动。笔者理解，前半部分中"通过提供金融产品和服务开展的金融活动"，主要针对金融机构提供的、履行了前述金融产品和服务的"准入"程序的活动；后半部分中"经金融管理部门批准"体现了即使对于其他金融业务，也需要履行"准入"程序。同时，《金融法（草案）》第八条第二款规定，对金融机构和金融业务通过行政许可方式实施严格准入。结合前述规定可以看出，金融业务的概念本身强调的是准入性管理。
五、总结
《金融法（草案）》的出台，标志着我国金融监管从分散立法迈向体系化建构的转折。作为金融领域的基础性法律，草案整合了银行、证券、保险、信托及新兴金融业态的监管实践经验，将经市场检验的监管理念与制度内核上升为具有普遍约束力的法律规范，初步建构起覆盖全业态、全链条、全风险的金融监管范式。
针对我国长期存在的监管碎片化、规则冲突化及跨业套利等结构性弊端，草案通过确立穿透式监管、功能监管与行为监管等监管原则，建立监管权限配置和协调机制，搭建金融风险处置框架，实质性地提升了金融监管的适应性与有效性。
尤为重要的是，草案对"金融活动"、"金融业务"、"金融机构"、"金融产品与服务"等基础概念作出抽象界定，为下位法与特别法的规则创设、金融司法裁判以及金融机构合规实践提供了统一的解释基准。
后续系列文章将进一步剖析《金融法（草案）》中各项具体制度的立法意图与实践影响，以期为行业同仁把握监管趋势、优化合规架构提供参考。
脚注
1. 张宇哲、吴雨俭、张榆：《地方金融监管鸿沟》，载财新网，https://database.caixin.com/2018-01-20/101200477.html，2026年4月8日访问。
2. 王娴：《金融监管：理论与实践》，中信出版社2025年版。
3. 王娴：《金融监管：理论与实践》，中信出版社2025年版。
4. 董小君：《切实提高金融监管有效性》，载人民网， http://theory.people.com.cn/n1/2023/1108/c40531-40113413.html，2026年4月8日访问。
5. 周亮：《金融商品的法律形成原理与权利构造：统一立法的法理基础》，载《证券法苑》第七卷，法律出版社2012年版。
6. 卓凯：《非正规金融契约治理的微观理论》，载《财经研究》2006年8月刊。
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