Türk Enerji Hukukunda Barajlar Ve Hidroelektrik Santrallerin Hukuki Çerçevesi

Giriş

Hidroelektrik santraller (HES), fosil yakıtlara kıyasla işletme maliyetlerinin düşüklüğü, uzun işletme ömürleri, yüksek verimlilik oranları ve atmosferik emisyon üretmeyen temiz yapılarıyla Türkiye'nin yenilenebilir enerji stratejisinde merkezi bir rol oynamaktadır. Türkiye'de hidroelektrik enerji üretimi amaçlı ilk planlamalar ve yatırımlar 1950’li yıllarda başlamış olup, tarihsel süreçte bu yatırımların büyük kısmı Devlet Su İşleri (DSİ) Genel Müdürlüğü eliyle yürütülmüştür. 2016 yılı sonu itibarıyla kurulu gücün %46,2'sini DSİ tarafından geliştirilen tesisler oluştururken, elektrik piyasasının serbestleşmesiyle birlikte yatırımların ve işletmelerin ezici çoğunluğu özel sektöre devredilmiştir.   

Türk enerji hukukunda barajlar ve HES'ler; su kaynaklarının tahsisi, imar süreçleri, çevre koruma yükümlülükleri, mülkiyet sınırlandırmaları ve piyasa düzenlemelerinin kesiştiği çok boyutlu bir hukuki rejime tabidir. Bu çalışma, söz konusu yatırımların yasal çerçevesini, uygulamada karşılaşılan önemli hukuki uyuşmazlıkları ve bu alanda akademik makale kaleme almak isteyen araştırmacılar için tematik yönelimleri analiz etmektedir.

Hidroelektrik Santrallerinin Sınıflandırması ve Yapısal Bileşenleri

HES projelerinin hukuki rejimini ve tabi oldukları izin süreçlerini belirleyen en temel unsurlardan biri, projenin teknik niteliğidir. Türk su ve enerji mevzuatında hidroelektrik tesisler; kurulu güçlerine, düşülerine ve depolama durumlarına göre farklı kategorilere ayrılarak düzenlenmiştir.     

Teknik açıdan bir hidroelektrik santrali; baraj gövdesi, rezervuar (baraj gölü), su alma yapısı, su iletim kanalları/tünelleri, cebri borular, santral binası (türbin ve jeneratör üniteleri), şalt sahası, dip savak ve dolu savak gibi entegre yapılardan oluşur. Bu yapıların her biri, çevre ve imar hukuku açısından ayrı ayrı ruhsatlandırma ve denetim süreçlerine tabidir.   

Türk Enerji Hukukunda HES Yatırımlarının Mevzuat Altyapısı

Türkiye'de barajlar ve HES'ler, tek bir kanun yerine farklı hukuk disiplinlerine ait kanunlar ve bunlara bağlı olarak yürürlüğe konulmuş yönetmeliklerle düzenlenmiştir. Bu da yatırımların hukuki denetimini karmaşıklaştırmaktadır.   

Düzenleyici Kanunlar ve İşlevleri

HES projelerinin lisanslama, su tahsisi, imar ve kamulaştırma süreçlerini yöneten temel kanunlar şunlardır:

• 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu: Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (EPDK) tarafından yürütülen önlisans ve üretim lisansı süreçlerinin yasal dayanağını oluşturur.   
• 6200 sayılı Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünce Yürütülen Hizmetler Hakkında Kanun: Su kaynaklarının korunması, geliştirilmesi ve işletilmesi yetkisini DSİ'ye verir.
• 5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun: Hidroelektrik kaynakların yenilenebilir enerji teşviklerinden (YEKDEM) faydalanmasının şartlarını ve sınırlarını çizer.   
• 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu: Yatırım alanında kalan özel mülkiyete konu taşınmazların kamu yararı kararıyla kamulaştırılması ve özellikle Kanunun 27. maddesindeki "acele kamulaştırma" usulünün uygulanma şartlarını belirler.   
• 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu: Tarım arazilerinin korunması esası gereğince, tarımsal alanlarda kurulacak HES yapılarının tarım dışı kullanım izinlerini düzenler.   
• 2872 sayılı Çevre Kanunu: Yatırımların çevre üzerindeki olumsuz etkilerini önlemek adına yürütülen ÇED süreçlerinin ve ekolojik akış izlemelerinin yasal çerçevesini oluşturur.   

Uygulama Yönetmelikleri ve İkili Lisanslama Süreci

Kanunların uygulanmasını somutlaştıran en önemli ikincil mevzuat, Elektrik Piyasasında Üretim Faaliyetinde Bulunmak Üzere Su Kullanım Hakkı Anlaşması İmzalanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliktir. Bu yönetmelik uyarınca, bir şirketin HES kurabilmesi için DSİ ile "Su Kullanım Hakkı Anlaşması" (SKHA) imzalaması şarttır.   

Süreç, DSİ'nin uygun bulduğu projeleri EPDK'ya yönlendirmesiyle başlar. EPDK, şirkete gerekli onay, izin ve imar ruhsatlarını tamamlaması için Elektrik Piyasası Kanunu madde 6’ya göre fazla 24 ay süreli bir "önlisans" verir. Önlisans süresi ancak mücbir sebeplerin varlığı halinde uzatılabilir. Yönetmelik madde 12/5’e göre EPDK tarafından önlisans verilen şirket, 25/11/2014 tarihli ve 29186 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği kapsamında ÇED gerekli değildir kararını veya ÇED olumlu kararını aldıktan sonra 30 gün içerisinde su kullanım hakkı anlaşması imzalamak için DSİ’ye müracaat eder. Noter huzurunda su kullanım hakkı anlaşması imzalanır ve konu hakkında DSİ tarafından EPDK’ya bildirimde bulunulur. ve EPDK'dan Elektrik Piyasası Kanunu madde 5 uyarınca 10 ila 49 yıl arasında değişen "üretim lisansı" alır. Belirli projelerde şirketlerin ayrıca DSİ ile "Kira Sözleşmesi" imzalaması gerekebilir; bu durumda kira sözleşmesinin bir sureti EPDK'ya gönderilerek önlisans/lisans bu doğrultuda tadil edilir.   

Lisanssız ve Belediyelere Ait Özel HES Rejimi

Yönetmelik madde 52, belediyelerin kendi içme suyu, atık su isale hatları ve sulama şebekeleri üzerinde lisanssız HES kurmalarına özel imkanlar tanımıştır. Sermayesinin yarısından fazlası belediyeye ait şirketlerin lisanssız HES başvuruları, ilgili mevzuat çerçevesinde ilan edilmeden değerlendirilir. Belediyelerin sulama şebekeleri üzerindeki HES'lerinin işletme süresi, belediyenin o sulama şebekesini işletme süresiyle sınırlıdır; sulama işletmesi sona ererse tesisin işletmesi DSİ'ye devredilir. Ayrıca belediyeler, şehir merkezlerinden geçen akarsularda rekreasyon projelerinin elektrik ihtiyacını karşılamak amacıyla DSİ izniyle 300 kW kurulu güce kadar lisanssız HES kurabilirler. Bu tesislerde boru hidroliği, klasik şebekelerdeki açık kanal kriterleri ve basınç kırıcıların çalışma esasları değiştirilemez. Lisanssız projeler için genel kural olarak Su Kullanım Hakkı Anlaşması düzenlenmez.   

Su Kullanım Hakkı Anlaşmasının (SKHA) Hukuki Niteliği ve Şirketlerin Yükümlülükleri

Su Kullanım Hakkı Anlaşması, özel sektör yatırımcısı ile kamu idaresi (DSİ) arasındaki ilişkileri düzenleyen en kritik belgedir. Bu sözleşmenin hukuki niteliği, tarafların hak ve borçlarının belirlenmesi ve uyuşmazlık durumunda başvurulacak yargı yolunun tespiti açısından büyük önem taşımaktadır.   

İdari Sözleşme Niteliği ve Görevli Yargı Yolu

Danıştay ve Uyuşmazlık Mahkemesi kararlarında istikrarlı bir şekilde kabul edildiği üzere, SKHA ve buna bağlı imzalanan ek protokoller birer idari sözleşme niteliğindedir. Bir sözleşmenin idari sözleşme olarak nitelendirilmesinin temel gerekçeleri şunlardır:   

• Sözleşmenin taraflarından birinin (DSİ) kamu idaresi olması.   
• Sözleşmenin konusunun kamu hizmetinin yürütülmesine (elektrik enerjisi üretimi ve su kaynaklarının yönetimi) ilişkin olması.   
• Sözleşmede, kamu idaresine (DSİ) özel hukuk sözleşmelerini aşan, tek taraflı denetim, ceza kesme, sözleşmeyi tek taraflı değiştirme ve feshetme gibi üstün yetkiler (kamu gücü ayrıcalıkları) tanınmış olması.   

Bu nitelendirmenin doğrudan sonucu olarak; SKHA'dan, bu sözleşmenin uygulanmasından, ek protokollerinden veya idarenin sözleşmeye aykırı eylemlerinden kaynaklanan tüm tazminat ve iptal davalarında görevli yargı yeri adli yargı değil, idari yargıdır. Tarihsel süreçte, Danıştay tarafından verilen ilk SKHA durdurma kararı, bu sözleşmelerin yargısal denetiminde bir milat olarak kabul edilmiş ve sonraki HES davaları için emsal teşkil etmiştir.   

Yatırımcı Şirketlerin Temel Yükümlülükleri

Yönetmeliğin 21. maddesi kapsamında, anlaşma imzalayan veya imzalamaya hak kazanan şirketlerin uyması gereken katı yükümlülükler bulunmaktadır:   

1. Şirket Yapısı ve Pay Devri Yasakları: Önlisans veya lisans alıncaya kadar (veraset, iflas ve istisnai haller dışında) şirketin ortaklık yapısında doğrudan ya da dolaylı değişiklik yapılamaz, pay devredilemez. Bu yasağın şirketin Ana Sözleşmesine eklenmesi zorunludur. Ayrıca müracaat süresince şirket unvanı değiştirilemez.   
2. Finansal Ödemeler ve Kesin Fesih Kriteri: Şirket; Havza Hidrolojik Gözlem Değerlendirme ve Kontrol Hizmet Bedeli, Hidroelektrik Kaynak Katkı Payı Bedeli veya Ortak Tesis Bedeli gibi ödemelerini zamanında yapmalıdır. Yatırımcının bu ödemelerden herhangi birini vadesinde yapmaması ve bu aksatmanın üçüncü kez tekrarlanması durumunda, DSİ herhangi bir ihtar veya bildirime gerek kalmaksızın Su Kullanım Hakkı Anlaşmasını tek taraflı olarak fesheder.   
3. Lisans Süresi Sonunda Devir: DSİ tarafından inşa edilen veya inşa edilmekte olan projeler kapsamında HES kısmı özel şirket tarafından yapılan tesislerde, lisans süresinin sonunda şirket, tesisi çalışır ve enerji üretir vaziyette, tüm taşınmazlarıyla birlikte herhangi bir tazminat veya hak talep etmeksizin DSİ'ye devretmek zorundadır.   

Can Suyu ve Yaban Hayatı Koruma Önlemleri

HES'lerin çevre üzerindeki geri dönülemez etkileri, idari yargıda en çok dava konusu edilen alanların başında gelmektedir. ÇED süreçlerindeki usulsüzlükler, projelerin tamamen durdurulmasına veya iptaline yol açabilmektedir.   

Yönetmeliğin 15. maddesi uyarınca, HES işletmecisi dere yatağında doğal hayatın devamını sağlamak için mansaba kesintisiz ve dalgalanma yapmadan su bırakmak zorundadır. Bırakılacak su miktarı, projelere esas alınan son on yıllık ortalama akımın en az %10'u olmak zorundadır; nehirdeki akım bu oranın altına düşerse suyun tamamı yatağa bırakılır.   

Ancak bu yasal oran ciddi eleştirilere tabidir:

• Bilimsel çalışmalar ve çevre savunucuları, nehir suyunun %90'ının borulara ve tünellere alınarak sadece %10'unun yatağa bırakılmasının sucul yaşamın (balık göçleri, bentik organizmalar) ölümüne yol açtığını; uluslararası standartlara göre can suyunun en az %30 ila %50 oranında olması gerektiğini savunmaktadır.   
• Yer üstü sularının aşırı azalması, dere yatakları etrafındaki içme suyu kuyularının beslenmesini engelleyerek yer altı sularının da tükenmesine yol açmaktadır.  

Sonuç ve Değerlendirmeler

Türk enerji hukukunda barajlar ve hidroelektrik santrallerine ilişkin yasal rejim; enerji arz güvenliğini sağlamayı hedeflerken, mülkiyet hakkı ve sağlıklı bir çevrede yaşama hakkı gibi temel anayasal değerlerin korunmasını da gözetmek zorunda olan karmaşık bir yapıya sahiptir. Türk enerji hukukunda barajlar ve hidroelektrik santralleri, kamu yararı ile özel sektör yatırımları arasında hassas bir denge kurulmasını gerektiren karmaşık bir hukuki yapı içerisinde yer almaktadır. Mevzuatın parçalı yapısı, çok sayıda idari otoritenin yetkili olması ve çevresel etkilerin yoğunluğu, bu alanda hukuki uyuşmazlıkların artmasına neden olmaktadır.

The content of this article is intended to provide a general guide to the subject matter. Specialist advice should be sought about your specific circumstances.