Danıştay Sekizinci Dairesi’nin Kesinleşmeyen İdari Para Cezasının Tahsili Amacıyla Ödeme Emri Düzenlenemeyeceğine İlişkin 2025/6734 E., 2026/675 K. Sayılı Kararı Hakkında

GİRİŞ

Danıştay Sekizinci Dairesi’nin (“Daire”) kanun yararına temyiz başvurusu üzerine aldığı 10.02.2026 tarihli ve E.2025/6734, K.2026/675 sayılı kararı (“Karar”), idari para cezalarının tahsil sürecinde kesinleşme şartının aranıp aranmayacağına ilişkin usul kurallarının belirlenmesi bakımından önemli değerlendirmeler içermektedir.

Karara konu uyuşmazlık, davacı adına 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu’nun 51/2-(a) maddesi uyarınca verilen hız sınırı ihlali cezasından doğmuştur. Cezaya karşı 04.11.2024 tarihinde Sulh Ceza Hâkimliğine itiraz edilmiş, itiraz incelemesi sürerken 21.01.2025 tarihinde ödeme emri düzenlenmiştir. Ödeme emrinin iptali istemiyle açılan dava İzmir 2. İdare Mahkemesi’nce kesin olarak reddedilmiş, Danıştay Başsavcılığı bu kararın niteliği bakımından yürürlükteki hukuka aykırı bir sonucu ifade ettiğini ileri sürerek 2577 sayılı Kanun’un 51. maddesi uyarınca kanun yararına temyiz yoluna başvurmuştur. İncelenen Karar, 5326 sayılı Kabahatler Kanunu ile 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun arasındaki ilişkinin kurulması ve kesinleşmemiş idari yaptırımların tahsil kabiliyetinin sınırlarının çizilmesi bakımından yol gösterici niteliktedir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Kanun yararına bozma isteminin konusunu; 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 17. maddesi uyarınca genel bütçeye gelir kaydedilmesi öngörülen idari para cezalarına itiraz edilmesi halinde, itiraz üzerine verilecek mahkeme kararının kesinleştiği tarihten önce bu cezanın tahsili amacıyla ödeme emri düzenlenip düzenlenemeyeceği; idari para cezasına itiraz edilmekle birlikte ödeme emrinin iptali istemiyle dava açılmış ve sulh ceza mahkemesi kararıyla dava reddedilmiş ise ödeme emrinin hukuka uygun kabul edilip edilemeyeceği oluşturmaktadır. Bu çerçevede uyuşmazlıkta, idari para cezalarının tahsilinde ödeme emri düzenlenebilmesinin sınırları ve bu süreçte kesinleşme şartının aranıp aranmayacağını belirleyen iki kanun hükmünün birbiriyle olan ilişkisi incelenmiştir.

İlk olarak, 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 17. maddesinin dördüncü fıkrasında yer alan “Genel bütçeye gelir kaydedilmesi gereken idarî para cezalarına ilişkin kesinleşen kararlar, 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümlerine göre tahsil edilmek üzere Maliye Bakanlığınca belirlenecek tahsil dairelerine gönderilir.” hükmü ile aynı Kanun’un 27. maddesinin birinci fıkrasında öngörülen, idarî yaptırım kararına karşı tebliğ tarihinden itibaren onbeş gün içinde sulh ceza hâkimliğine başvurulmaması hâlinde kararın kesinleşeceği kuralı inceleme konusu yapılmıştır. Söz konusu hükümler değerlendirildiğinde, idari para cezalarının cebren tahsil sürecine – takip ve ödeme emri aşamasına – geçilebilmesi kararın kesinleşmesi şartına bağlanmaktadır. Kanun koyucu bu tercihiyle, yargısal denetim tamamlanmadan idarenin tek taraflı icra gücünü kullanmasını engellemeyi amaçlamıştır.

6183 sayılı Kanun’un vadeyi düzenleyen 37. maddesi ile ödeme emrini düzenleyen 55. maddesi ise inceleme konusu yapılan diğer kanun hükümleridir. 6183 sayılı Kanun’un genel sistematiğinde, kamu alacağının vadesinde ödenmemesi hâlinde ödeme emri aşamasına geçilmesi öngörülmekte; kural olarak alacağın kesinleşmiş olması ayrıca bir ön şart olarak sayılmamaktadır. Davalı idare de somut olayda bu genel hükümlere dayanarak, cezaya karşı yapılan itiraz henüz karara bağlanmamışken ödeme emri tebliğ etme yoluna gitmiştir.

Danıştay Başsavcılığı, her iki kanuni düzenlemeleri birlikte değerlendirerek idari para cezalarının cezalandırıcı niteliği gereği genel tahsilat usulünden ayrıştığını ileri sürmüştür. Başvuru gerekçesinde; tahsil dairesince öncelikle cezanın kesinleşip kesinleşmediğinin tespit edilmesi, ardından alacağın kaynaklandığı kanunda ödeme zamanının belirlenip belirlenmediğinin incelenmesi, ödeme zamanı belirlenmemiş alacaklar için bir aylık ödeme süresi tanınarak vade tarihinin saptanması ve ancak bu aşamalar tamamlandıktan sonra ödeme emri düzenlenmesi gerektiği vurgulanmıştır. Aksi yöndeki bir kabulün, kesinleşmemiş yaptırımların erkenden tahsili baskısını yaratacağı ve kanun yolu güvencesini işlevsiz kılacağı belirtilmiştir.

A. İdari Para Cezalarında Kesinleşme Koşulu ve Mevzuat Analizi

Daire, kararında, idari para cezalarının takip ve tahsil edilebilmesi için öncelikle bu cezaların usulüne uygun şekilde kesinleşmiş olması gerektiğini vurgulamış; sonuca, ilgili kanun hükümlerinin lafzî ve sistematik yorumu üzerinden ulaşmıştır.

5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 17. maddesinin dördüncü fıkrasındaki, kesinleşen kararların 6183 sayılı Kanun hükümlerine göre tahsil edileceği yönündeki ifadenin dolaylı olduğunu; bu fıkrada asıl anlatılmak istenenin, cezanın hangi idare tarafından ve hangi hükümlere göre tahsil edileceğini göstermek olduğunu belirtmiştir. Buna karşılık Kanun’un 27. maddesinde idarî yaptırım kararının onbeş gün içinde sulh ceza hâkimliğine başvurulmaması hâlinde kesinleşeceği öngörüldüğünden, 17. maddede geçen “kesinleşen karar” ibaresinden, cezaya karşı başvuru yapılmışsa yargılamanın sonunda gerçekleşecek kesinleşmenin anlaşılması ve cezanın ancak bundan sonra ödeme emri ile istenebilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.

Daire, bu yorumu Maliye Bakanlığı’nca hazırlanan ve 12.05.2007 tarihli, 26520 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 442 sıra numaralı Tahsilat Genel Tebliği ile de desteklemiştir. Tebliğde, genel bütçeye gelir kaydedilmesi gereken idari para cezalarının 6183 sayılı Kanun’a göre takip ve tahsil edilebilmesi için idarî yaptırım kararlarının kesinleşmesinin gerektiği; kanun yoluna başvurulmuşsa yargılama aşamalarının son bulmasının kesinleşme anlamına geleceği açıkça ifade edilmiştir.

B. Kesinleşme Anı ve Ödeme Emrinin Düzenlenebileceği Zaman

Daire, idarî para cezasına ilişkin genel kuralların Kabahatler Kanunu’nun çeşitli maddelerinde düzenlenmiş olmasına karşın, bu cezaların ödeme emri ile ne zaman istenebileceğini gösteren müstakil bir hüküm bulunmadığını tespit etmiştir. Bu boşluk, 17. maddenin dördüncü fıkrası ile 27. maddenin birinci fıkrasının birlikte yorumlanması suretiyle doldurulmuş; sulh ceza hâkimliğine başvurulmamışsa onbeş günlük sürenin dolmasıyla, başvurulmuşsa yargılamanın sonunda kesinleşmenin gerçekleşeceği ve cezanın ancak bu andan itibaren 6183 sayılı Kanun kapsamında ödeme emrine konu edilebileceği sonucuna ulaşılmıştır.

Somut olayda, trafik idari para cezasına karşı 04.11.2024 tarihinde Menemen Sulh Ceza Hâkimliğine itiraz edildiği, itiraz incelemesi devam ederken davalı idarece 21.01.2025 tarihinde ödeme emri düzenlendiği tespit edilmiştir. Daire, itirazın daha sonraki bir tarihte (03.02.2025) kesin olarak reddedilmiş olmasının sonucu değiştirmediğini; ödeme emrinin tesis edildiği tarih itibarıyla idari para cezasının kesinleşmemiş olduğunu, idari işlemin hukuka uygunluğunun, tesis edildiği tarihteki hukuki duruma göre belirleneceğini vurgulamıştır.

Ödeme emrinin düzenlendiği tarihte kesinleşme gerçekleşmediğinden, itirazın sonradan reddedilmiş olması, düzenlendiği tarih itibarıyla hukuka aykırı olan ödeme emrini geriye etkili şekilde hukuka uygun hâle getirmemektedir. Bu gerekçelerle Daire, kesinleşme şartı aranmaksızın düzenlenen ödeme emrinde hukuki isabet bulunmadığı ve davanın reddi yönündeki ilk derece mahkemesi kararının kanun yararına bozulması gerektiği sonucuna varmıştır.

SONUÇ

Karar, idarenin cebri takip yetkisi ile yaptırım hukukunun güvenceleri arasındaki dengeyi kurması bakımından dikkat çekicidir. Daire, idari para cezalarının amme alacağı karakteri taşımakla birlikte cezalandırıcı mahiyeti gereği ayrı bir rejime tabi olduğunu, Kabahatler Kanunu’nun 17. ve 27. maddelerindeki kesinleşme ön şartı gerçekleşmeden icra aşamasına geçilemeyeceğini ortaya koymuştur. Yargısal denetimi henüz tamamlanmamış bir yaptırım nedeniyle ödeme emri gönderilmesi, idarenin kanuniliği ilkesi ve yaptırım hukukunun temel güvenceleri ile bağdaşmamaktadır.

Kararın kanun yararına temyiz başvurusu üzerine alınmış olması nedeniyle 2577 sayılı Kanunun 51.maddesinde yer alan “2. Temyiz isteği yerinde görüldüğü takdirde karar, kanun yararına bozulur. Bu bozma kararı, daha önce kesinleşmiş olan merci kararının hukukî sonuçlarını kaldırmaz.” düzenlemesi gereğince davanın tarafları açısından gerçekleşen hukuki sonuçları ortadan kaldırmadığı ve bundan sonraki yargılamalara yol gösterici mahiyette olduğu ifade edilmelidir.

Diğer taraftan, kararın kapsamının idari para cezalarından kaynaklı ödeme emirlerine yönelik olduğu, bu açıdan diğer amme alacaklarının tahsili amacıyla düzenlenecek ödeme emirlerinde tahakkuk aşamasının yeterli kabul edileceği, dava açılmasının tahsil işlemlerine devam edilmesini ve ödeme emri düzenlenmesini engellemeyeceği de gözetilmelidir.

Yine kararda, idari yargı mercilerine başvurulması gereken idari para cezalarına yönelik olarak Kabahatler Kanununun uygulama alanı ve idari para cezasının kesinleşme şartının aranıp aranmayacağı konusunda bir değerlendirme yer almadığı, bu açıdan idare mahkemelerinde dava konusu edilecek idari para cezalarına yönelik olarak düzenlenecek ödeme emirlerinde de aynı yaklaşımın benimsenip benimsenmeyeceği konusunda belirsizlik bulunduğu belirtilmelidir.

Uygulama bakımından Karar’ın bundan sonraki yargılamalara yol gösterici mahiyette iki pratik sonucu bulunmaktadır. Birincisi, idari para cezasına karşı sulh ceza hâkimliğine başvurulmuşsa, başvuru sonuçlanıp karar kesinleşmeden düzenlenen ödeme emri hukuka aykırı olacaktır. İkincisi, ödeme emrinin hukuka uygunluğu tesis edildiği tarihteki duruma göre değerlendirileceğinden, itirazın dava sürerken reddedilmiş olması ödeme emrini geçerli kılmayacaktır. Kararın, idari para cezası veren mercilerin ve tahsil dairelerinin süreçlerini kesinleşme tarihine göre kurgulamasını gerektireceği, böylece hem idari işleyişte hukuki belirliliğin güçlenmesine hem de bireylerin idare karşısındaki güvencelerinin korunmasına katkı sağlayacağı değerlendirilmektedir.

The content of this article is intended to provide a general guide to the subject matter. Specialist advice should be sought about your specific circumstances.