世界银行合规调查与制裁解禁实务研究（二） ——欺诈行为解构与中国案例

引言

继本系列第（一）篇文章 对世界银行集团（The World Bank Group，简称"世行"）制裁体系的"三驾马车"进行概述之后，本文将针对欺诈行为的概念与中国近年的实务案例展开研究分析。前已提及，根据《世界银行制裁体系2022财年年度报告》xvii，在最近五个财年（即2018-2022财年），欺诈行为始终占应制裁行为的绝对多数。

一、欺诈行为解构

世行对欺诈行为的定义曾散见于《反腐败指导方针》（Anti-Corruption Guidelines）、《采购指导方针》（Procurement Guidelines）、《咨询顾问指导方针》（Consultant Guidelines）等不同文件，历经不同版本。xviii实务中，若融资文件与投标文件援引的文件及定义不同，则应优先适用投标文件援引的文件及定义。xix

自2016年7月1日起，世行的新采购框架生效，对于欺诈行为的定义亦已统一。xx根据世行于2016年7月1日修订生效的《反腐败指导方针》，欺诈（fraud）指通过任何作为或不作为（包括错误表述）蓄意或肆意误导（或企图误导）某一方，以谋取财务等利益或逃避义务。xxi据此，欺诈行为的定义包括如下三个构成要件。

（一）作为或不作为（包括错误表述）

该要件是对客观行为事实的要求，包括但不限于错误表述（misrepresentation）。在对部分世行项目仍然适用的《咨询顾问指导方针》中，"作为或不作为"（act or omission）被明确为意图影响选拔过程或合同签署（intended to influence the selection process or contract execution）xxii；若调查对象的错误表述使其符合选拔的考虑条件、使其更具竞争力或总体上响应选拔过程的要求，或有助于提升其在合同下的报酬、使其更容易满足合同要求，均构成前述"意图影响"。xxiii

实务中，正向"作为"的错误表述例子包括：（1）错误陈述支付给代理人的佣金；（2）关于潜在利益冲突的错误表述；（3）在采购/选拔过程中提交虚假或伪造的文件；（4）关于预期的分包商、员工或顾问的虚假信息；（5）在合同执行期间提交的与工作质量、进度或成本有关的虚假文件或陈述。纳入考量的证据包括：同期信函、直接表明虚假信息的文件、第三方陈述、自认、签名样本、特定语言表述或含义等。世行裁决机构通常不接受"事实抗辩"，例如修改表述是为了使之更加准确，或因赶时间而导致错误表述。xxiv

针对反向"不作为"的例子则包括：（1）未能披露与代理人有关的信息；（2）未能披露潜在或感知到的利益冲突。世行裁决机构通常会考虑调查对象就披露争议事实的义务范围、调查

对象的行为是否违反该等义务。信息本身的公开可用性（public availability）或可发现性（discoverability）不足以证明调查对象已履行其披露义务。xxv

（二）蓄意或肆意误导（或企图误导）某一方

该要件要求存在主观过错，即蓄意或肆意误导（knowingly or recklessly misled），包括企图误导（attempted to mislead）；这意味着：误导成功与否、是否造成损害，在所不问。根据《咨询顾问指导方针》，误导的对象"某一方"（a party）应为公职人员（public official）xxvi，包括执行世行项目并负责评标的相关机构的工作人员。

实务中，对"蓄意"的认定，世行裁决机构享有根据间接证据（circumstantial evidence）予以推断的自由裁量权，任何种类的证据都可以构成认定基础，例如自认、能反映同期已意识到不当行为的文件、足以表明调查对象的错误表述不可能在不知情的情况下发生的间接证据。xxvii

认定"肆意"时，世行裁决机构通常会考虑间接证据能否表明调查对象已经或应该已意识到重大风险、但仍未采取行动降低该风险，认定标准是"理性人"（reasonable person）在该等情况下会行使的"应有注意"（due care）程度。常见的例子包括：（1）在没有适当审查的情况下提交标书（特别是存在明显的危险信号的情况）；（2）在没有适当审查文件的情况下委聘和信赖相关代表方；（3）未能维持监督和文件核验机制，以降低投标过程中的错误表述的风险。纳入考量的证据包括：文件是否有明显的虚假迹象、负责人是否努力控制或监督投标准备过程、调查对象是否采取了与所涉风险相称的预防措施等。xxviii

（三）以谋取财务等利益或逃避义务

该要件限定了欺诈行为的目的，即谋取财务等利益或逃避义务（to obtain a financial or other benefit or to avoid an obligation）。根据《咨询顾问指导方针》，利益或义务均应与选拔过程或合同签署有关（relate to the selection process or contract execution）。xxix

实务中，认定是否为了"谋取财务等利益"时，对于选拔过程，世行裁决机构通常会考量错误表述是否为了响应投标要求、从而提高被选中的可能性，不考虑投标要求的实际意义或投标人对其的主观评价，亦不接受调查对象最终未中标或从不当行为中获利的事实抗辩。对于合同签署，世行裁决机构则会考虑错误表述是否对调查对象在合同下的报酬具有重大影响。xxx

当错误表述使得调查对象看似遵守了合同要求、实际上规避了合同要求时，世行裁决机构则会认定是为了"逃避义务"。xxxi

二、中国近年案例

（一）施璐德案

2021年3月8日，世行制裁委员会出具了第131号决定书xxxii，针对一家名为"CNOOD Asia Limited"的中国公司在缅甸项目中实施的欺诈行为予以制裁，制裁措施是为期1年零4个月的附条件除名（Debarment with Conditional Release）。作为世行内部的第二级裁决机构，制裁

委员会的决定书具有终局性。该决定已触发亚洲开发银行、美洲开发银行、非洲开发银行、欧洲复兴开发银行、亚投行的交叉制裁。

公开资料显示，"CNOOD Asia Limited"的中文商号为"施璐德"（简称" 施璐德公司"），目前的注册地在香港，总部在上海，世行登记的通讯地址为上海市武宁南路1号越商大厦8楼。根据前述决定书，施璐德公司因未能披露代理方而构成欺诈行为。

具体而言，施璐德公司作为一家合资企业的牵头合作方，针对世行资助的缅甸国家电气化项目合同提交了标书。经世行廉政局（Integrity Vice Presidency，简称"INT"）调查，施璐德公司错误表述其没有就涉案合同聘请代理方，但实际聘请了一名个人作为代理方，且有书面协议约定：施璐德公司同意在中标的情况下向该名个人支付项目净利润的5%，作为对价，该名个人应履行与采购及世行项目有关的服务。INT主张施璐德公司未能披露该安排，违反了其在招标文件相关规定下的披露义务。

施璐德公司抗辩称，该名个人不是其代理方或雇员，而是"独立中介"（independent intermediary），故无需披露协议安排。世行制裁委员会驳回了前述抗辩，理由是根据招标文件的明确语言表述，施璐德公司有义务披露拟支付给"代理方或任何其他方"（agents or any other party）的佣金、酬金或费用，而该名个人属于"其他方"，无论其是否属于"独立中介"。

鉴于施璐德公司配合调查、自愿限制参加世行资助项目的投标，制裁委员会认定为减轻情节，故在默认采取的制裁措施（即期限3年的附条件除名）基础上酌情减轻了制裁措施：施璐德公司被除名至少1年零4个月，直至满足规定的条件。然而，截至2023年4月27日，世行及其他多边开发银行的官网显示，施璐德公司受到的制裁措施尚未解禁。

（二）汉龙案

2021年3月9日，世行资格暂停与除名办公室（Office of Suspension and Debarment，简称"OSD"）出具了第707号制裁案的《无争议制裁程序通知》xxxiii，针对一家名为"Hunan Allonward Hydro-Generating Equipment Co., Ltd."的中国公司在非洲布隆迪项目中实施的欺诈行为予以制裁，制裁措施是为期4年的附条件除名。由于调查对象未在90天期限内申诉，OSD作为世行内部第一级裁决机构出具的前述通知产生终局效力。该通知同样已触发其他多边开发银行的交叉制裁，且制裁范围涵盖被制裁公司直接或间接控制的全部主体。

公开资料显示，被制裁公司的中文名为"湖南汉龙水电设备股份有限公司"（简称" 汉龙公司"），注册地在湖南长沙，世行登记的通讯地址为湖南省长沙市宁乡高新开发区泉州北路52号。根据前述通知，汉龙公司因错误表述工作经验及佣金事宜而构成欺诈行为。

具体而言，汉龙公司在采购布隆迪水电项目下的水电设施建设合同时，实施了两项欺诈行为：（1）在其提交的与另一家公司合资的合同意向书中错误表述了其工作经验，（2）在合资企业随后竞标的合同中错误表述了汉龙公司不打算支付与合同的采购或执行有关的任何佣金。

本案中，加重情节包括汉龙公司重复的欺诈行为模式、汉龙公司领导人本身参与不当行为，

减轻情节则包括配合调查（特别是汉龙公司代表同意与调查员会面）、自认参与不当行为。经综合考虑，OSD通知采取为期4年的附条件除名。

（三）浙水案

2021年6月16日，世行官网刊发了第2021/168/INT号新闻稿xxxiv，宣布通过谈判解决协议（Negotiated Resolution Agreement，简称"NRA"），针对一家名为"Zhejiang First Hydro & Power Construction Group Co., Ltd."的中国公司在中国项目中实施的欺诈与腐败行为予以制裁，制裁措施是为期2年的附条件除名。

在世行制裁体系下，调查对象有权在调查或制裁程序的任何阶段寻求通过NRA解决争议，尽管在多数情形下发生于制裁程序开始之前。INT负责NRA的起草、谈判和执行，经世行法律顾问（General Counsel）及OSD审查核实自愿且符合《制裁指导方针》后，方可签署生效。因此，NRA具有终局效力。

公开资料显示，被制裁公司的中文名为"浙江省第一水电建设集团股份有限公司"（简称" 浙水公司"），注册地在浙江省杭州市，世行登记的通讯地址为浙江省杭州市滨江区西兴街道月明路66号浙水大厦B幢8-11楼。根据前述新闻稿，在广西来宾水环境综合治理项目中，浙水公司的实际代理人（de facto agent）和分包商向两名政府官员行贿，以换取世行合同，构成腐败行为；浙水公司还错误表述了为履行合同调动资源的意图，并错误表述了标书中拟议的专家的可用性（availability），构成欺诈行为。鉴于浙水公司的充分配合及自愿补救措施，NRA在默认采取的制裁措施基础上酌情减轻了制裁措施。该NRA已触发其他多边开发银行的交叉制裁，且制裁范围涵盖浙水公司直接或间接控制的全部主体。

（四）丰台个人案

2020年10月22日，OSD出具了第495号制裁案的《无争议制裁程序通知》xxxv，针对一位名为"Zhang Qun"的中国北京丰台区男性公民在中国项目中实施的欺诈行为予以制裁，制裁措施是为期2年零10个月的附条件除名。由于调查对象未在90天期限内申诉，OSD的前述通知产生终局效力。该通知同样已触发其他多边开发银行的交叉制裁。

根据该通知，Zhang Qun先生在辽宁省城市基础设施建设二期项目下的固体废物收集合同中存在欺诈行为。具体而言，Zhang Qun先生作为一家中国公司的代表，在该公司的标书中错误表述该公司未承诺支付任何与世行合同相关的费用。鉴于其有限度地配合调查，OSD在默认采取的制裁措施基础上酌情减轻了制裁措施。

结语

结合欺诈行为的最新定义、构成要件及中国案例，可以看出，中国企业和个人在参与境内外的世行项目过程中均存在较大的合规风险与认知错位。其中，中国主体在投标及履约过程中错误表述代理方、工作经验、佣金、专家资源等，是常见的构成欺诈行为的原因。

世行要求参与采购进程的所有各方，包括但不限于借款和子借款人（及世行融资的其他受

益人）、投标人、咨询顾问、承包商和供应商、分包商、分包咨询顾问、服务提供商或供应商、任何代理人（不论披露与否）及其任何工作人员，在世行资助的合同的采购过程中遵守最高的道德标准，以及避免欺诈和腐败。xxxvi因此，准确理解世行规定的应制裁行为，有助于中国主体评估自身行为的合规性、促进交易的圆满完成。在本系列的后续文章中，笔者将针对其余常见的应制裁行为进行研究，并展开介绍合规阶段的应对处理，敬请期待。

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