世界银行合规调查与制裁解禁实务研究（四）

——共谋行为解构与中国案例

引言

继本系列前三篇文章对世界银行集团（The World Bank Group，简称“世行”）制裁体系的“三驾马车”进行概述及对欺诈行为、腐败行为的研究之后，本文将针对共谋行为的概念与中国近年的实务案例展开研究分析。根据《世界银行制裁体系2022财年年度报告》i，在2022财年世行资格暂停与除名办公室（Office of Suspension and Debarment，简称“OSD”）审理的案件中，共谋行为约占应制裁行为的20%。

一、共谋行为解构

世行对共谋行为的定义曾散见于《反腐败指导方针》（Anti-Corruption Guidelines）、《采购指导方针》（Procurement Guidelines）、《咨询顾问指导方针》（Consultant Guidelines）等不同文件，历经不同版本。ii实务中，若融资文件与投标文件援引的文件及定义不同，则应优先适用投标文件援引的文件及定义。iii

自2016年7月1日起，世行的新采购框架生效，对于共谋行为的定义亦已统一。iv根据世行于2016年7月1日修订生效的《反腐败指导方针》，共谋（collusion）指两方或更多方之间的安排，以实现不正当目的，包括不正当地影响另一方的行为。v据此，共谋行为的定义包括如下两个构成要件。

（一）两方或更多方之间的安排

该要件是对客观行为事实的要求，即两方或更多方之间存在某种安排（an arrangement between two or more parties）。根据对部分世行项目仍然适用的《咨询顾问指导方针》，“两方或更多方”是指采购或选拔过程的参与者（包括公职人员），该等参与者自身或通过不参与采购或选拔过程的另一人士或实体，试图假装存在竞争，或在人为的非竞争的水平上确定合同价格，或相互知悉各方的投标价格或其他条件。vi

实务中，世行裁决机构曾将各种各样的事实模式认定为构成“安排”。例如，本应相互竞争的投标者共同拟订和协调投标，在投标者或其关联方之间披露保密的价格信息，以及世行项目执行机构的雇员与特定投标者分享招标要求草案、并在公布之前根据该等投标者的建议修订要求。vii又如，世行项目执行机构的官员曾安排一个共谋“圈”，将大量合同授予其自己的公司和自己熟人的公司；为了实施该共谋活动，该官员对参与合同授予的地方官员施加了影响。viii

世行裁决机构认为，即使共谋各方之间使用代理人或中介，仍然可能构成“安排”。可用于认定存在共谋的证据包括但不限于电子邮件通信副本、相关个人的证词，以及看起来类似、

相同或协调的标书。但是，被指控共谋的各方之间过去的共事历史不应作为证据被采纳。ix

（二）以实现不正当目的，包括不正当地影响另一方的行为

该要件限定了共谋行为的主观目的，即实现不正当目的，包括不正当地影响另一方的行为（designed to achieve an improper purpose, including to influence improperly the actions of another party）。《反腐败指导方针》并未规定违规行为必须已完成或达到其目的才构成应制裁行为。x

实务中，世行裁决机构认为，不正当目的反映在通过给予某一投标者某种竞争优势来扼杀公开竞争的安排，以及在明确为竞争性的招标过程中安排各投标者共享信息。关于期望的影响获实际实现的证据尽管有助于表明调查对象有意施加该等影响，但该等证据并非认定共谋行为的必要条件。xi

二、中国近年案例

在世行涉及中国的共谋案件中，与欺诈行为案件的压倒性数量相比，涉及共谋行为的案件屈指可数，远未达到全部应制裁行为的两成。确切而言，自世行制裁体系于2004财年发布年度报告至今，明确涉及中国及共谋行为的案件共两件。

（一）福伊特案

2022年4月14日，世行官网刊发了第2022/055/INT号新闻稿xii，宣布通过谈判解决协议（Negotiated Resolution Agreement，简称“NRA”），针对一家名为“Voith Hydro Shanghai Ltd.”的中国公司在巴基斯坦项目中实施的腐败与共谋行为予以制裁，制裁措施是为期34个月的除名（Debarment）及随后6个月的附条件不除名（Conditional Non-Debarment）。

前已提及，在世行制裁体系下，调查对象有权在调查或制裁程序的任何阶段寻求通过NRA解决争议，尽管在多数情形下发生于制裁程序开始之前。世行廉政局（Integrity Vice Presidency，简称“INT”）负责NRA的起草、谈判和执行，经世行法律顾问（General Counsel）及OSD审查核实自愿且符合《制裁指导方针》后，方可签署生效。因此，NRA具有终局效力。

公开资料显示，被制裁公司的中文名为“上海福伊特水电设备有限公司”（简称“ 福伊特上海公司”），注册地址及世行登记的通讯地址均为上海市闵行区江川路555号。根据前述新闻稿，福伊特上海公司与其德国母公司Voith Hydro Holding GmbH & Co. KG（中文名为“福伊特水电国外投资有限公司”，简称“ 福伊特母公司”）、在德国注册的关联公司Voith Hydro GmbH & Co. KG（简称“福伊特德国公司”）均为国际水电设备制造商，三家公司共同被世行制裁。

具体而言，2012年至2016年期间，在巴基斯坦的塔尔贝拉水电站四期扩建工程中，福伊特上海公司、福伊特德国公司通过安排商业中介，以获得不正当的竞标优势，例如提前从公职人员之处获得机密信息，构成共谋行为；该两家公司在履约过程中曾三次向商业中介支付不当款项，以获得公职人员的有利决定，构成腐败行为；福伊特母公司未能充分监管其两家子公司。此外，2012年，在刚果民主共和国的AFCC2/RI区域和国内电力市场发展项目中，福伊特德国公司未能在其标书中披露拟支付给商业中介的款项，构成欺诈行为。

鉴于三家公司配合世行调查、自愿采取补救措施，包括对相关责任主体采取内部措施、开展内部调查、在谈判期间自愿限制参与世行项目、向受影响国家退款（Restitution）1,766,198.22欧元，NRA在默认采取的制裁措施基础上酌情减轻了制裁措施。其中，除福伊特上海公司受到的前述制裁外，福伊特德国公司受到的制裁措施是15个月的附条件除名（Debarment with Conditional Release）及随后6个月的附条件不除名；福伊特母公司受到的制裁措施是21个月的附条件不除名，该制裁范围涵盖福伊特母公司直接或间接控制的全部主体（福伊特上海公司、福伊特德国公司除外）。该NRA对福伊特上海公司、福伊特德国公司的制裁已触发其他多边开发银行的交叉制裁。

（二）伊世特案

根据《世界银行制裁体系2019财年年度报告》xiii及世行制裁委员会出具的第113号决定书xiv，2018年11月14日，世行针对一家名为“ESD China Limited”的中国公司及一位名为“Dr. Gong Yuyang”的中国公民在菲律宾项目中实施的共谋行为予以制裁，制裁措施均为在世行官网公开发布为期6个月的斥责信（Reprimand），期间不影响二者参与世行资助项目的资格。作为世行内部的第二级裁决机构，制裁委员会的决定书具有终局性。

公开资料显示，被制裁公司的中文商号为“伊世特”（简称“ 伊世特公司”），目前的注册地在香港，在北京、上海、深圳、武汉、重庆均设有办公室，主要从事环境、能源和工程咨询服务。被制裁个人的中文名为龚宇阳博士，本科及硕士毕业于北京大学环境科学专业，后于美国获得工程博士学位，曾任美国路易斯·伯杰公司副总裁中国区主任、中循环（北京）环境技术中心主任、世行和亚洲开发银行技术顾问和专家组长，时任伊世特公司的董事总经理。

根据前述决定书，2011年，在菲律宾的持久性有机污染物综合管理项目中，世行项目执行机构就一份技术援助和培训咨询服务合同招标，伊世特公司与一家当地公司联合投标（简称“ 联盟”）并于2013年初获得了价值约211万美元的项目合同。伊世特公司、龚宇阳博士与相关个人达成安排，以不正当地为联盟获取项目合同，故构成共谋行为。

具体而言，INT主张，世行项目执行机构的一名顾问与其他公职人员向当地公司的总裁披露了机密信息（包括世行项目执行机构的预算和具体合同条款），当地公司的总裁进而向时任伊世特公司的董事总经理龚宇阳博士披露了机密信息。由此，伊世特公司在投标时获得了不公平的竞争优势。INT认为，共谋行为的定义并不要求呈现行为人之间的“协议”或合意，只要调查对象明知（knowledge）或理解（understanding）其共谋者所从事行为的不公平和反竞争的性质，便足以构成“安排”。

伊世特公司与龚宇阳博士辩称，共谋安排仅发生在世行顾问与当地公司总裁之间，其本身并没有利用机密信息获取项目合同；当世行顾问、当地公司总裁与INT通过NRA针对应制裁行为结案时，并未牵连龚宇阳博士。二者进一步辩称，共谋行为的定义应受限于定价与围标的情形；假如龚宇阳博士在收到预算时知悉其来源于政府机构，则构成共谋行为。

OSD原本建议针对伊世特公司、龚宇阳博士均采取为期至少4年的制裁，由于二者均未在90天期限内申诉，OSD于2017年10月27日出具了《无争议制裁程序通知》。但是，2017年10月30日，伊世特公司、龚宇阳博士对制裁措施提出异议，向世行申请了具有溯及力的延期申请，制裁委员会两度批准延期，最终定于2018年2月2日之前提交申诉。2018年10月1

日，制裁委员会在世行总部开庭，伊世特公司的外聘律师及龚宇阳博士均现场出席。

最终，制裁委员会支持INT对共谋行为定义的解释，认为龚宇阳博士与当地公司总裁（不包括世行顾问）达成了共谋安排，并根据当地公司总裁提供的机密信息修改了标书中的报价。龚宇阳博士在其职责范围内为雇主的利益从事共谋行为，故伊世特公司应承担雇主替代责任。

本案的加重情节包括伊世特公司领导人参与不当行为及在证据面前反复否认违规事实，减轻情节包括配合调查、主动采取合规改进措施、已被采取临时暂停资格的期间、行为发生与制裁决定的间隔周期（从2011年实施共谋行为，至2017年OSD出具《无争议制裁程序通知》，已间隔六年多）。特别地，制裁委员会认为初犯只是一个中性的事实，不构成减轻情节。与OSD最初的建议相比，制裁委员会作出的决定显著降低了制裁措施的严厉程度，彰显了积极应对世行调查与制裁程序的必要性。

结语

结合共谋行为的最新定义、构成要件及中国案例，可以看出，中国公司及个人在竞标世行项目的过程中存在构成共谋行为的较高风险，哪怕是高级知识分子亦不例外。但是，对世行制裁机制的充分了解与运用，有助于提前规避风险及事后最大程度地降低不利影响。在本系列的后续文章中，笔者将展开介绍合规阶段的应对处理，敬请期待。

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