世界银行合规调查与制裁解禁实务研究（一）——世行制裁体系的"三驾马车"

引言

根据世界银行集团（The World Bank Group，简称“世行”）发布的《不适格企业及个人名单》xxxix，截至2023年4月14日，世界范围内共1221个主体（含企业及个人）正受世行制裁；其中，上榜“黑名单”的中国主体（不含港澳台）共170个，约占14%，国企、民企均未能幸免，2022年度更是新增63个中国主体。

当前，一方面，世行项目与“一带一路”的地域布局存在高度重合，世行资金重点投向的能源、交通、水务和IT等基础设施行业属于合规风险高发领域，且世行的调查方式将从被动的“举报投诉驱动型”向主动的“风险驱动型”转变；另一方面，中国企业在相关地区和行业参与大量世行资助项目，而往往不熟悉世行制裁体系、导致合规风险突显。有鉴于此，笔者将结合实务经验，分享世行合规调查与制裁解禁的实践情况，供读者参考。

一、三驾马车

世行、国际货币基金组织和世界贸易组织被誉为二战之后世界经济的“三驾马车”，在重建战后世界经济新秩序的过程中起到了重要作用。世行作为联合国专门机构，由五个机构组成：（1）国际复兴开发银行（IBRD），负责向中等收入国家政府和信誉良好的低收入国家政府提供贷款；（2）国际开发协会（IDA），负责向最贫困国家的政府提供无息贷款（也称信贷）和赠款；（3）国际金融公司（IFC），负责投融资、动员国际金融市场资金以及为企业和政府提供咨询服务；（4）多边投资担保机构（MIGA），负责向投资者和贷款方提供政治风险担保；（5）国际投资争端解决中心（ICSID），负责提供针对国际投资争端的调解和仲裁机制。其中，IBRD与IDA又合称为狭义的“世界银行”（The World Bank）。

基于设立协议为世行赋予的信义义务（fiduciary duty），为了确保世行资金能用于“发展”这一初衷，当企业或个人存在欺诈、腐败、共谋、胁迫或妨碍这五类应制裁行为时，世行将对其进行制裁。被制裁方将永久性或在一段时期内丧失获得世行项目合同的资格，并可能基于交叉制裁机制丧失获得其它多边开发银行项目合同的资格，不仅直接损害声誉，还会严重影响相关业务开展。

在世行制裁体系中，同样存在“三驾马车”，为信义义务保驾护航，分别对应于调查、裁决、合规三个阶段，详见下文。

二、调查阶段

世行廉政局（Integrity Vice Presidency，简称“INT”）是世行制裁体系中的合规调查机构，

主要负责对外调查与世行项目有关的五类应制裁行为、对内调查世行员工的不当行为，并管理世行的自愿披露计划。此外，裁决阶段结束后，INT一般会将有关证据移交所在国家的主管部门，由其根据国内法对被制裁方采取行动。

根据世行的《反腐败指导方针》xl，五类应制裁行为的定义分别为：（1）欺诈（fraud）指通过任何作为或不作为（包括错误表述）蓄意或肆意误导（或企图误导）某一方，以谋取财务等利益或逃避义务；（2）腐败（corruption）指直接或间接地提供、给予、接受或要求任何有价值物品，不正当地影响另一方的行为；（3）共谋（collusion）指两方或更多方之间的安排，以实现不正当目的，包括不正当地影响另一方的行为；（4）胁迫（coercion）指直接或间接地危害或损害（或威胁危害或损害）任一方或该方的财产，不正当地影响某一方的行为；（5）妨碍（obstruction）指故意销毁、伪造、篡改或藏匿对调查有重要意义的证据，或向调查人员作出虚假的陈述，以图严重妨碍世行的调查。xli

根据《世界银行制裁体系2022财年年度报告》xlii，在最近五个财年（即2018-2022财年），欺诈行为始终占绝对多数，腐败行为、共谋行为分别约占20%。值得注意的是，世行制裁体系的约束对象不仅包括世行项目的资金接受方，还包括世行项目的投标人、承包商、分包商、服务商、顾问公司、各类代理等。就中国企业而言，合规风险往往产生于作为投标人或承包商的情形，特别是投标环节的业绩虚假陈述、违规分包。

INT的外部调查须紧紧围绕应制裁行为的定义，以搭建完整的证据链。具体程序包括：投诉受理，案件调查（含现场调查），撰写事实备忘录、解释信（Show Cause Letter）或核查信（Verification Letter）、资格暂停请求（Request for Temporary Suspension，简称“ETS”）、最终调查报告等。如果INT经调查后相信有充足的证据证明存在应制裁行为，INT将向资格暂停与除名办公室（Office of Suspension and Debarment，简称“OSD”）递交指控和证据陈述书（Statement of Accusations and Evidence，简称“SAE”）。

三、裁决阶段

世行制裁体系存在二级裁决机制。在某种程度上，INT的角色相当于检察官，OSD相当于一审法官，制裁委员会（Sanctions Board）相当于二审法官。此外，世行还可以通过INT主导的和解机制对调查对象实施制裁。

OSD作为第一级裁决机构，在决定是否对调查对象采取制裁措施时，不接受任何其他主体的指示或建议，具有充分独立性。如果OSD认为INT提交的证据充足，且调查对象对指控或制裁建议不予申诉，调查对象将被实施OSD所建议的制裁。如果调查对象选择申诉，则触发二级裁决。

制裁委员会作为第二级裁决机构，由7名成员组成，其中3名由世行提名，2名由国际金融公司提名，2名由多边投资担保机构提名；成员都是全球顶尖的法学家和发展专家，由世行总裁提名并由世行执行董事任命，任期不超过6年。制裁委员会将重新审核（ de novo review）所有证据，还可能举行听证会；制裁委员会的决定具有终局性。

根据世行的《制裁指导方针》xliii，世界银行可采取5类制裁措施：（1）向被制裁方发出公

开的斥责信（Reprimand）；（2）除名（Debarment），即永远或在规定的期限内取消被制裁方参与世行项目的资格，立即生效；（3）附条件不除名（Conditional Non-Debarment），即被制裁方被告知，除非其遵守特定的条件，即采取特定措施以保证应制裁行为不会再次发生和/或赔偿因其行为所导致的损害，否则将被除名；（4）附条件除名（Debarment with Conditional Release），即被制裁方被除名直至满足规定的条件；（5）退款（Restitution），即向政府或受害者退还所有不正当所得。

世行的制裁期限一般为2至8年，基准线为期限3年的附条件除名。换言之，在不考虑任何加重或减轻情节时默认采取的制裁措施为期限3年的附条件除名。而在最近五个财年，接近70%的制裁期限超过3年。根据《制裁指导方针》的规定，加重情节包括：（1）违规行为的严重程度；（2）违规行为造成的损害；（3）干扰调查；（4）存在违规行为历史。相应地，减轻情节包括：（1）在违规行为中扮演次要角色；（2）自愿采取纠正措施；（3）配合调查。

四、合规阶段

世行的制裁决定生效后，被制裁方的名称/姓名及任何施加的制裁（包括斥责及和解等程度较轻的制裁措施）均会立即公布于世行官网。此外，自世行于1996年设立制裁机制后，其他多边开发银行也陆续引入了类似的制裁机制；而根据2010年世行与亚洲开发银行、美洲开发银行、非洲开发银行，欧洲复兴开发银行达成的《交叉适用制裁协议》xliv，期限一年以上的除名措施将自动被其它多边开发银行认可和执行。亚投行亦已开始执行前述多边开发银行作出的制裁决定，以求尽快加入世行主导的《交叉适用制裁协议》。

如果制裁措施为“附条件不除名”或“附条件除名”，则受制裁方必须与INT下设的世行廉政合规办公室（Integrity Compliance Office，简称“ICO”）合作，采取合规措施以满足所附条件，达到减轻或解除制裁的效果。ICO将通知被制裁方所附条件的具体内容，一般包括制定和实施符合世行《廉政合规指南》xlv的廉政合规计划（Integrity Compliance Program）。在合规整改期间，ICO会要求被制裁方递交定期报告、聘请监管人监督实施合规计划、对相关记录和文件进行外部审计、检查等。

结语

多边开发银行合规与制裁虽然属于小众的前沿专业领域，对于从事国际业务的中国企业而言仍值得重视，加强事前预防、做好事中应对、争取事后解禁。世行制裁体系在多边开发银行中处于先导示范地位，其已公开的制裁决定一定意义上形成了新的判例法体系。在后续的系列文章中，笔者将针对几类常见的应制裁行为的实践案例进行研究分析，并展开介绍合规阶段的应对处理，敬请期待。

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