Retour à l’approche axée sur les motifs : la CAF réaffirme les principes de l’arrêt Vavilov dans Canadian Nuclear Laboratories Ltd. v. Canada (Attorney General)

Aperçu :

• La Cour d’appel fédérale confirme que le contrôle selon la norme de la décision raisonnable porte sur le caractère adéquat des motifs du décideur administratif; et ne permet pas aux cours de révision de substituer leur propre analyse du fond de l’affaire
• Les tribunaux ne peuvent ni reconstituer ni compléter un raisonnement absent ou lacunaire, même lorsque l’issue de la décision pourrait sembler défendable.
• Les explications présentées a posteriori, notamment au moyen de déclarations sous serment, ne peuvent généralement servir à justifier une décision, car elles ne permettent pas d’apprécier le caractère raisonnable des motifs du décideur et soulèvent des préoccupations concernant la pratique de l’« autojustification » (bootstrapping).
• Même lorsqu’aucun motif écrit n’est requis, le dossier doit néanmoins permettre de dégager une analyse intrinsèquement cohérente et intelligible au soutien de la décision.

Dans son récent arrêt Canadian Nuclear Laboratories Ltd. v. Canada (Attorney General), 2026 CAF 106, la Cour d’appel fédérale réaffirme que le contrôle selon la norme de la décision raisonnable doit « s’intéresse[r] avant tout aux motifs de la décision » (reasons first), conformément à l’approche développée par la Cour suprême du Canada dans Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov,2019 CSC 65 (« Vavilov »).

La Cour d’appel fédérale a rejeté l’appel d’un jugement annulant la décision de la ministre de l’Environnement et du Changement climatique du Canada d’émettre un permis en vertu de la Loi sur les espèces en péril, L.C. 2002, ch. 29 (la « LEP »).

Bien que la Cour fédérale et la Cour d’appel fédérale ont toutes deux conclu que la décision de la ministre était déraisonnable, la Cour d’appel fédérale est parvenue à cette conclusion en mettant l’accent sur l’insuffisance des motifs de la décision de la ministre, estimant que la Cour fédérale avait à tort concentré son analyse sur le bien-fondé de la décision.

Dans ce billet, nous examinons les jugements de la Cour fédérale et de la Cour d’appel fédérale, ainsi que leur implication quant à l’application du cadre d’analyse établi dans l’arrêt Vavilov dans les affaires portant sur des décisions administratives rendues sans motif écrit.

L’arrêt Vavilov

Dans Vavilov, la Cour suprême du Canada a précisé que la norme de contrôle des décisions administratives est présumée être celle de la décision raisonnable, commandant de faire preuve de déférence envers le décideur administratif.

Le contrôle selon la norme de la décision raisonnable exige de « s’intéresse[r] avant tout aux motifs de la décision » (reasons first), soit une méthode suivant laquelle la cour de révision examine le raisonnement suivi par le décideur, notamment à la lumière des motifs écrits. La cour de révision doit déterminer si la conclusion du décideur est fondée sur « une analyse intrinsèquement cohérente et rationnelle et est justifiée au regard des contraintes juridiques et factuelles auxquelles le décideur est assujetti ». En concentrant son analyse sur le raisonnement du décideur administratif, le tribunal manifeste la déférence requise à l’égard de celui-ci.

La décision de la Cour fédérale (Kebaowek First Nation v. Canada (Attorney General))

La ministre a émis un permis à Laboratoires Nucléaires Canadiens Ltée en vertu de l’art. 73(3) de la LEP, l’autorisant à construire et à exploiter une installation de gestion des déchets près de la surface (IGDS) pour les déchets radioactifs de faible activité sur son site des Laboratoires de Chalk River.

La Cour fédérale a conclu que la construction entraînerait une perte d’habitat pour des espèces protégées inscrites à l’annexe 1 de la LEP. La décision d’émettre le permis a été contestée par la Première Nation de Kebaowek et plusieurs organisations environnementales.

La ministre n’avait fourni aucun motif écrit à l’appui de sa décision. La Cour fédérale a donc procédé au contrôle judiciaire à partir d’un ensemble de documents figurant au dossier, notamment une analyse scientifique réalisée par Environnement et Changement climatique Canada.

La Cour fédérale a annulé la décision de la ministre, concluant que cette dernière avait adopté une interprétation erronée des exigences prévues à l’art. 73 de la LEP, ce qui rendait sa décision déraisonnable.

La Cour fédérale a estimé que la ministre n’avait pas expliqué pourquoi la prise en compte de « toutes les solutions de rechange » dans la sélection du site avait été limitée aux sites déjà détenus par Énergie atomique du Canada limitée. La ministre n’avait pas non plus indiqué la raison pour laquelle le site sélectionné constituait la « meilleure solution », comme l’exige la LEP.

La décision de la Cour d’appel fédérale (Canadian Nuclear Laboratories Ltd. v. Canada (Attorney General))

Dans l'affaire Canadian Nuclear Laboratories Ltd. v. Canada (Attorney General), la Cour d’appel fédérale a également conclu que la décision de la Ministre était déraisonnable, mais pour des motifs différents. La disposition clé de la LEP, soit l’art. 73(3)a), n’avait jamais été interprétée auparavant.

Or, ni la lettre de décision, ni le permis, ni le mémoire de la décision ne permettaient de comprendre l’interprétation retenue par la ministre à l’égard de cette disposition. La Cour d’appel fédérale a également refusé de s’appuyer sur une déclaration sous serment préparée ultérieurement par un fonctionnaire, rappelant que « [traduction] les déclarations sous serment présentées par des organismes administratifs soulèvent des préoccupations liées à la pratique d’autojustification (bootstrapping), puisqu’elles peuvent équivaloir à la présentation, devant la cour de révision, de nouveaux motifs justifiant après coup la décision administrative ».

Dans ces circonstances, la décision ne révélait aucune analyse d’interprétation législative concernant l’art. 73(3)a). L’omission de la ministre de justifier son interprétation de cette disposition rendait donc la décision déraisonnable. La Cour a souligné l’importance que les décisions administratives soient justifiées « de façon intelligible et transparente », comme énoncé dans l’arrêt Vavilov.

L’art. 73(3)a) prévoit que la ministre doit estimer que « toutes les solutions de rechange susceptibles de minimiser les conséquences négatives de l’activité pour l’espèce » ont été envisagées. La Cour d’appel fédérale a critiqué l’analyse menée par la Cour fédérale sur la question de savoir si la ministre avait pris en compte « toutes les solutions de rechange », la jugeant incompatible avec l’approche axée sur les motifs préconisée dans Vavilov. Selon la Cour d’appel, il appartient au ministre (et non à la Cour fédérale) d’interpréter la manière dont cette exigence doit être appliquée.

La Cour d’appel fédérale a plutôt insisté sur le fait que le ministre devait expliquer quels autres sites avaient été examinés et quels facteurs avaient été pris en compte dans la sélection de ces solutions de rechange. L’absence de telles explications rendait la décision déraisonnable.

De même, l’art. 73(3)a) exige que la ministre retienne la « meilleure solution » disponible. La Cour d’appel fédérale a souligné qu’il revenait à la ministre (et non à la Cour fédérale) d’interpréter la notion de « meilleure solution », mais que les motifs de la décision devaient toutefois permettre de comprendre cette interprétation. Alors que la Cour fédérale s’était concentrée sur l’enjeu du bien-fondé de la décision de la ministre, la Cour d’appel fédérale a plutôt mis l’accent sur l’absence de motifs permettant de justifier cette décision.

L’opinion de la Cour est bien particulièrement bien résumée dans son paragraphe de conclusion :

[Traduction] Bien qu’il soit possible de conjecturer pourquoi le site d’East Mattawa Road aurait pu constituer un choix défendable à titre de « meilleure solution » parmi « toutes les solutions de rechange susceptibles de minimiser les conséquences négatives de l’activité pour l’espèce », il n’appartient pas à la cour de formuler des motifs cohérents à l’appui des décisions administratives. Cette responsabilité incombe à la ministre, et les motifs en l’espèce ne satisfont pas à l’exigence de justification requise dans le cadre du contrôle selon la norme de la décision raisonnable.

Ce que cette décision clarifie

Cette décision est une illustration claire de l’application de la méthode qui « s’intéresse avant tout aux motifs de la décision » établie dans l’arrêt Vavilov. Dans l’analyse du caractère raisonnable d’une décision administrative, l’accent doit demeurer sur la suffisance du raisonnement du décideur, plutôt que sur le bien-fondé de la décision. La critique formulée par la Cour d’appel fédérale à l’égard du jugement de la Cour fédérale rappelle que les cours de révision qui effectuent un contrôle selon la norme de la décision raisonnable ne doivent ni suppléer au raisonnement du décideur ni le reconstituer, pas plus qu’elles ne doivent entreprendre leur propre examen du bien-fondé de la décision.

La décision confirme également que des motifs fournis a posteriori au moyen d’une déclaration sous serment, même s’ils peuvent paraître convaincants, ne peuvent pas servir à justifier une décision en raison des préoccupations liées à la pratique d’« autojustification » (bootstrapping) par le décideur. Le contrôle selon la norme de la décision raisonnable porte sur les motifs qui ont effectivement été donnés par le décideur, et non sur ceux qui auraient pu l’être.

Dans Vavilov, la Cour suprême du Canada a reconnu qu’il n’existe pas, dans tous les cas, une obligation de fournir des motifs écrits au soutien de toutes les décisions administratives et que les motifs écrits ne doivent pas être évalués selon une norme de perfection.

Dans l’affaire en cause, aucun motif n’avait été fourni — et aucun n’était requis. Toutefois, lorsque la Cour a examiné les documents relatifs à la décision, notamment une analyse scientifique, un mémoire de la décision, le permis et la lettre publique, aucune analyse rationnelle n’a pu être dégagée.

Cette affaire démontre ainsi que, même lorsqu’aucun motif écrit n’est requis, le dossier administratif doit tout de même être suffisant pour permettre d’examiner le caractère raisonnable de la décision. À défaut, la décision administrative pourrait être jugée déraisonnable, même si un argument de fond pourrait être avancé pour en défendre son caractère raisonnable, et ce, en particulier lorsque l’interprétation d’une disposition législative est en cause.

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