政府采购法律服务焦点问题的实务研究

2025年5月，某区司法部门就一项预算为100万元人民币的法律服务采购项目向区财政局咨询。该项目拟采用竞争性磋商方式，面向中小企业供应商。供应商需为境内注册的法人、其他组织或自然人，且符合《政府采购法》中“具有独立承担民事责任的能力”的规定；供应商需有特定资格，即为司法行政机关准予设立并取得执业许可证的律师事务所。此项目允许分支机构参与投标。这引发了律师事务所及相关机构参与政府法律服务采购活动的疑问探讨。

随着政府法治建设的推进，法律服务的采购规模不断扩大，但与此相关的投诉、举报、行政处罚案件也呈上升趋势。2026年，《政府采购法》和《招标投标法》的修订已经提上日程，两法协调、统一大市场建设成为政策主基调。

在这个背景下，本文将结合自身参与政府法律服务投标的实务经验和现实案例来梳理法律服务采购中的焦点问题。

一、政府采购法律服务市场的规模与结构

讨论法律服务的政府采购规则与焦点问题，首先要了解这一市场的规模与结构。但政府采购法律服务市场并没有精确的数据可以列明。财政统计对政府采购按货物、工程、服务三个分项汇总，服务大类之下只设若干合并科目，法律、审计、评估、咨询一并归入“鉴证咨询服务”科目整体列报，不作拆分。同时，乡镇和街道大量日常法务开支利用单位内部零星采购或定点供应商议价渠道，没有纳入集中采购流程，未在中国政府采购网公示。下文所引数据，均为通过招标网站成交记录、行业机构调研、财政预算科目交叉推算等途径综合而成的估算区间，仅能推算出大概的市场量级。

梳理各级党政机关和事业单位以财政资金通过招投标程序采购的外部法律服务，可以发现其在类型上覆盖政府常年顾问、行政争议案件代理、规范性文件与重大决策合法性审查、征地及旧改项目专项法务、PPP合同与国资运营合规审查等。2024年，全国政府采购总成交额约3.38万亿元，其中服务类约1.2万亿元，尽管法律服务只是服务类中的一个小分支，但体量却不容忽视。将招标平台成交数据与行业研究交叉比对后发现，2023年该口径市场规模估算区间为210亿至240亿元，2024年攀升至240亿至270亿元，2025年大致在280亿至320亿元区间，同比增速预计保持在12%至18%。推动增长的核心因素，并非市场自发扩张，而是制度性需求的增大，也即行政复议体制重构带来的案件量激增、地方隐性债务排查和化解对合规审查提出的增量要求、国企监管持续收紧、基层行政执法规范化逐步铺开等。在具体业务构成中，常年法律顾问长期稳居首位，贡献约55%的采购额；各类行政争议案件代理约25%；征地拆迁、投融资重组、招投标合规等专项法务合计约20%。

讨论中常被提及的还有两组更宽泛的数据，需要加以区分。第一组是公共财政为法治建设所支付的全部费用，不仅包括上述政府采购部分，还包括法律援助财政拨款、基层司法所驻点律师补贴、人民调解工作经费、普法宣传配套支出等由财政兜底的项目。2023年该口径总额约1100亿至1200亿元，政府采购在其中只是一个子项。第二组数据向企业侧延伸，把地方城投平台、国有资产运营主体和中央企业通过公开招投标程序外聘的法律顾问、诉讼代理、尽职调查等费用一并叠加计算，由此得出的所谓“政府加国有企业法律服务采购”市场，年规模约800亿至1000亿元。这组数字更接近大型律所客户结构的真实感受，但已超出政府采购法的规制范围。不同的口径服务于不同的观察角度，评价采购合规看最窄口径，衡量财政投入看公共法律服务口径，判断律所市场容量则应参考最宽口径。

从地域来看，政府采购法律服务市场的分布并不均衡，北京、上海、广东、江苏、浙江五个省市合计占了全国近半数的份额，其余省份分享余下的另一半。缩小观察范围到中央部委层面，2024年各部委机关本级在政府采购网上完成的法律服务招标成交总额约为8.2亿至9.1亿元，2025年预算申报规模预计在9.3亿至10.5亿元之间。各部委之间法务支出差异较大，立法与监管职能集中的部门，如司法部、财政部、公安部、发改委和工信部，单家年度法务预算一般在100万至450万元不等，相比之下，职能偏重民生或专业技术管理的部门如卫健委、住建部、生态环境部等，常年法律顾问预算通常在30万至80万元。值得关注的是，超过九成部委法务合同的中标方是注册地在北京的律师事务所，这使得部委法务成为北京综合型事务所行政与商事法务板块中最为稳定的收入来源之一。在采购组织方式上，框架协议采购已取代过去单次招标的做法，部委通常通过一轮竞争性磋商或公开招标，同时选定若干家律所进入服务库，按照行政法、国资合规、涉外法务等专业方向分别委托，合同有效期多为一年。

二、法律服务政府采购的竞争公平与市场开放

观察现实，并结合笔者参与法律服务政府采购的实际经验，可以发现当前法律服务政府采购市场的公平竞争面临两方面突出问题。

其一是区域保护问题。这种保护往往是隐性的、非直接的，例如在采购文件的资格条件中设置本地化服务机构的要求，使得外地律所即便专业能力突出，也难以获得投标资格；在评审因素中给予本地业绩过高权重，而对外地相似业绩不予认可或评分偏低等。这些做法在形式上通常符合采购文件的规范要求，但实际效果是构筑了一道道壁垒，外地律所即便具有更强的专业能力和更丰富的服务经验，也难以真正参与竞争。形式上的合规，往往掩盖了实质上的公平竞争不足。

另一个问题是串通内定对竞争秩序的破坏。实践中，部分法律服务采购项目存在采购人提前内定中标律所、采购程序沦为“走过场”的现象。例如采购文件中的技术需求和评审标准明显指向某个投标人的优势条件，其他投标人难以在评分上匹敌；在竞争性磋商或谈判中，采购代理机构通过控制邀请对象，将潜在竞争者限制在较小范围内，确保特定投标人入围；评审环节中，采购人代表通过引导专家意见、打“印象分”等方式，影响最终评审结果。这些做法直接破坏了招投标活动的公正性，使程序形同虚设，也严重损害了其他供应商的合法权益和政府采购的公信力。值得注意的是，串通内定往往伴随着程序上的“合规”，采购文件表面上公开公正，评审过程表面上依法进行，但实质上的倾斜和操控只有身处其中的参与者才能深切体会。

不过，值得期待的是，随着政府采购制度改革的深化和全国统一大市场建设的推进，法律服务领域的这些竞争乱象有望得到逐步治理。2024年国务院印发的《政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案》已明确提出要清理政府采购领域妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。2026年《政府采购法》与《招标投标法》的修订，也将两法协调、消除隐性壁垒作为重要方向。这些制度层面的改革信号，为法律服务采购市场的开放和规范提供了政策基础。笔者期待，未来能通过更透明的评标机制、更量化的专业能力评价体系，淡化地域因素，强化服务方案质量、律师团队资历、同类项目经验等与专业能力直接相关的评审因素，同时强化对串通内定行为的监督检查和处罚力度，加强跨区域协同监管，建立跨省市的供应商信息共享和投诉处理协作机制，真正实现形式与实质的双重公平，为优质律所参与政府法律事务创造更健康、更开放的竞争环境。

三、律师事务所及其分所的投标主体资格

这是法律服务采购中最基础的问题。实践中，有的采购人认为律师事务所是非法人组织，从而拒绝其参与投标。但是，《政府采购法》第二十二条的核心是确保供应商具备履约与风险承担能力，而非单纯要求法人资格。根据《民法典》第一百零二条，不具有法人资格的专业服务机构属于非法人组织，能够依法以自己的名义从事民事活动。司法部办公厅在《关于律师事务所从业资质有关问题的复函》中也明确指出，律师事务所具备承担民事责任的能力。2026年某市某区司法局法治政府建设专项法律服务项目的采购公告中，明确将“具有独立承担民事责任能力”作为律师事务所投标的资格条件，同时要求提供律师事务所执业许可证。因此，律师事务所拥有投标主体资格合乎法律规定，也得到了实践的广泛认可。

存在争议的是律师事务所分所的投标资格问题。分所在日常业务中以自身名义对外提供法律服务已成常态，但在政府采购领域，其独立投标资格一直存在争议。从法律地位上分析，《律师事务所管理办法》第六十三条确立了总所对分所债务的最终承担义务，这一责任构造使得分所的法律地位与企业法人的分支机构具有相似性，均不具备完整的独立民事责任能力。《〈中华人民共和国政府采购法实施条例〉释义》亦明确指出，除银行、保险等特殊行业外，原则上不允许分支机构独立参加政府采购活动。对此，各地采购实践形成了一些值得借鉴的操作规范。例如，规定“总所与其分支机构不能同时参与投标，分支机构投标须提供总所出具的愿为其参与本项目投标的行为以及履约等行为承担民事责任的承诺函（加盖总所公章），且同一家总所若有两家或两家以上的分支机构，总所只能授权一家分支机构参与投标”，或是“报价人若为分所，须同时出具总所的律师事务所执业许可证以及总所针对本项目的唯一授权书（总所与分所同时参与投标的，分所报价无效；总所授权多家分所投标的，所有分所报价无效）”等。笔者团队在参与某大型公司法律服务招标项目投标时也注意到，该招标文件明确规定“本项目不允许分支机构投标。总公司/总所入库视同所有分支机构/分所入库，由总公司/总所统一与招标人签订合同”，这一做法有效规避了分所独立投标的资格争议，同时也保障了采购人能够调用入库律所在全国范围内的服务资源。从政府视角出发，在编制采购文件时，若允许律师事务所分所参与采购活动，可在供应商资格条件中明确规定 “律师事务所分所作为投标人的，应当提供总所出具的授权文件，明确由总所承担投标及合同履行过程中的一切责任，并附总所执业许可证复印件”。如此既能够有效规避法律风险，也为后续履约纠纷明确了责任主体。

四、律师事务所能否享受中小企业扶持政策

在法律服务采购实践中，存在另一个颇具争议的问题——律师事务所是否有资格享受政府采购面向中小企业的扶持政策。

对于这一问题，实务中形成了两种截然相反的观点。持肯定意见者认为，根据《国民经济行业分类》，法律服务被归入“商务服务业”项下，只要律师事务所的人员规模、营业收入等指标符合《中小企业划型标准规定》的相关规定，就应当获得中小企业身份认定，有资格享受中小企业扶持政策。而持反对意见者则指出，判断是否适用中小企业扶持政策，不能仅凭行业分类编码，更关键的是主体本身的法律性质。律师事务所属于“不具有法人资格的专业服务机构”，与企业是不同的法律主体类型，《中小企业划型标准规定》的适用对象为企业，而非律所这类专业服务机构。从现行法律规定来看，笔者认为后一种观点具有更充分的规范依据，《律师法》将律师事务所定位为律师的执业机构，其设立、组织形式和内部治理均受该法专门调整，与《公司法》所规范的企业法人有着本质区别；《民法典》第一百零二条更是明确将“不具有法人资格的专业服务机构”作为非法人组织的典型例子，与个人独资企业、合伙企业并列，但并未将其等同于企业；《律师事务所管理办法》第六十三条关于总所对分所债务承担责任的规定，也从侧面印证了律师事务所并非独立承担无限责任的企业形态。上述一系列规范表明，律师事务所与企业在法律定性上并不一致。而作为《中小企业划型标准规定》制定机关的工业和信息化部，于2022年1月26日发布的公开答复为第二种观点提供了更坚实的支撑：“律师事务所是根据《律师事务所管理办法》设立的非企业，不适用于《中小企业划型标准规定》”。这一答复虽然在规范性文件层级上不属于部门规章，但作为主管机关对法律适用问题的正式解释，对采购实践具有明确的指导意义。

基于上述分析，现行法律不具备将律师事务所认定为中小企业的法律基础，因此律师事务所既不能参与专门面向中小企业采购的法律服务项目，也不能通过提交《中小企业声明函》的方式主张价格扣除等扶持政策。部分采购项目将200万元以下的法律服务强制纳入“专门面向中小企业采购”的范围，实际上限制了律师事务所的参与资格，一旦遭到供应商投诉，财政部门极有可能认定采购活动违法，导致中标结果无效、采购人重新组织采购的被动局面。

五、律师事务所参加政府购买法律服务的资格审查问题

《政府购买服务管理办法》第十九条将政府购买服务项目采购环节的监督管理，统一纳入政府采购法律制度框架之下。据此，结合《政府采购法》第二十二条及《管理办法》第七条的规定，政府购买法律服务项目中，采购文件所能设定的特殊资格要求即为服务供应商是否具备法律服务专业资质。就律师事务所而言，提供《律师事务所执业许可证》通常即可满足这一资质门槛。

实务中部分律师事务所在资格审查阶段即被淘汰，原因主要集中在以下两个方面。第一，年度检查考核合格记录的提交问题。部分律师事务所虽然提交了《执业许可证》，但未能提供当年度检查考核合格记录，或提交了错误的记录信息，采购人及评审委员会据此认定其无法证明合法存续状态和持续经营能力，从而判定资格审查不通过。笔者团队参与的法律服务政府采购中，也多对《律师事务所执业许可证》年检页进行严格审查，要求提交的执业许可证复印件必须包含完整的年度检查考核记录，资格审查中对形式要件完整性的审慎把握，对律所而言至关重要。

第二，分所参与投标时总所授权文件的缺失问题。部分律师事务所分所以自身名义参与政府采购活动，却未按采购文件要求提交总所的授权文件，在资格审查环节即被判定不合格。在律师行业的普遍观念中，分所持有独立的《分所执业许可证》，能够独立承接业务、拥有独立的财产并承担民事责任，基于这一理解，部分分所认为其可以独立名义参与政府采购，无需取得总所批准或授权。这一认识在其行业逻辑内确有合理成分，但忽略了政府购买法律服务的制度特殊性。从笔者团队的投标实践经验来看，多个法律服务采购项目均在资格条件中对分所的授权文件作出了明确要求，例如，在某大型国有企业法律服务备选库建库项目中，招标文件明确规定“本项目不允许分支机构投标，总所入库后其所有分支机构视同入库，由总所统一签约，招标人有权调用全所范围内的服务资源”。无论在投标环节还是入库环节，采购人对律所的组织形式和资格条件均有明确而具体的要求，分所参与政府采购活动时，应当摒弃行业惯例中的惯性思维，严格按照采购文件的要求准备总所签署的授权书及相关资格证明材料，避免因对文件条款的误读误判而失去宝贵的竞争机会。

六、评审环节的风险与规范

2026年3月，中国政府采购网发布了一个“囫囵吞枣式评审”的典型案例。在某办公大楼修缮采购项目中，共有50家投标人进入评审环节，当评审到最后一份投标文件时已是当晚11点，其中一名专家为了尽快完成评审工作，未认真审查投标文件，仅凭主观判断认为某项是“送分题”，投标人通常不会出错，因而给予满分3分，而另外4名专家则依据招标文件规定评定其为0分。经财政部门调查认定，该投标人的方案明显不符合项目需求，应评定为0分。最终，该名专家因未按照采购文件规定的评审标准和评审方法进行独立评审，被责令退回评审费并受到相应处罚。虽然该违法行为未对中标结果产生实质性影响，评标结果被认定为有效，但这个案例对法律服务采购有着警示意义。

法律服务采购的评审中，主观判断空间较大，对法律意见书的分析深度、对服务方案的可行性评价、对律师团队资历的认定等，都需要评审专家认真审阅投标文件才能作出判断。如果评审专家疲劳作业、敷衍了事，很容易出现类似“囫囵吞枣”的问题，导致评审结果的公正性受到质疑。《政府采购法实施条例》第七十五条明确规定，政府采购评审专家未按照采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审的，由财政部门给予警告，并处2000元以上、2万元以下的罚款；影响中标、成交结果的，处2万元以上、5万元以下的罚款，禁止其参加政府采购评审活动。该专家的评审意见无效，不得获取评审费。从政府角度，采购人和代理机构也应当做到合理安排评审时间，避免因投标人过多导致评审疲劳，在评审前组织专家熟悉采购文件和评分标准，发现评审异常时及时报告财政部门。同时，有条件的地方可以探索公开评标专家的明细评分，增强透明度，促使评标专家审慎、负责地行使评审职权。

七、串通投标的认定与防范

串通投标是政府采购领域的重点打击对象，法律服务采购中也存在着这一问题。《政府采购法实施条例》第七十四条列举了七种恶意串通的具体情形，包括供应商与采购人之间协商报价或技术方案、事先约定由某一特定供应商中标、商定部分供应商放弃参加采购活动等。而如何查证和认定恶意串通，就是实践中的一个重要问题。

2025年12月，财政部公布了政府采购领域“四类”违法违规行为专项整治典型案例，其中的案例九、案例十都涉及串通投标问题。这两个案例的认定通过“投标文件相互混装”、“委托同一公司员工办理事宜”等具体行为表现，结合“响应文件内容异常一致”等证据，生动诠释了《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七十四条中“恶意串通”的认定标准。尽管实施条例本身并没有规定“投标文件异常一致”或“委托同一人办理”能作为认定恶意串通的直接证据，财政部门不能仅凭投标文件存在雷同就径直援引第七十四条作出处罚，但这些案例为在实践中识别和查处这类隐蔽性较强的违法行为提供了可操作的判断范式，也向市场主体发出了明确的警示信号。笔者团队在实际参与法律服务采购投标过程中也观察到，某些法律服务采购项目的招标文件在资格条件中明确要求投标人提供“未被列入招标人及其所隶属机构供应商黑名单且在禁入期内”的承诺函，并要求填写“投标人控股及管理关系情况申报表”，这些措施正是从制度层面预防串通投标和利益关联的有效手段。

对于法律服务采购而言，采购人和代理机构在发现以上异常线索后，应当及时将情况报告财政部门，由财政部门依职权开展调查，查证是否存在第七十四条所列的具体情形。在调查过程中，电子痕迹、资金流向、人员关联等客观证据，可以作为证明供应商之间存在意思联络的间接证据。当这些间接证据形成完整的证据链，能够排除合理怀疑地指向供应商之间存在协商、约定或协同行为时，财政部门便能依法作出恶意串通的认定。

总结而言，法律服务采购的特殊性在于，它采购的不是标准化的货物，而是高度依赖专业判断和智力投入的脑力劳动。这就要求采购人不能简单套用货物采购的逻辑，而应当回归法律服务的本质——以专业能力为核心评价标准，以程序公正为基本底线，以契约精神为履约保障。随着2026年《政府采购法》和《招标投标法》修订工作的推进，统一大市场建设对政府采购提出了更高要求。对采购人而言，准确理解政府采购法律法规的各项规定和律师事务所的特殊定位，科学设置以专业能力为导向的评审标准，严格把控从招标到履约的每一个程序环节，才能真正采购到优质高效的法律服务，为法治政府建设提供坚实的专业保障。而作为供应商，也应当将重心放在提升专业能力和服务质量上，在参与投标时，严格对照采购文件要求准备资格材料和投标文件，避免因形式瑕疵错失机会。唯有采购人与供应商各司其职、共同守法，政府采购法律服务才能真正实现公平竞争与优质优价的双重目标，为法治政府建设贡献应有的力量。

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