Trancher un nœud gordien – le protocole d'accord sur l'énergie entre le Canada et l'Alberta, et les prochaines étapes

Aperçu

Le protocole d'accord sur l'énergie entre le Canada et l'Alberta annoncé fin novembre fait beaucoup de vagues. Il tente de trancher un nœud gordien présent au Canada depuis des générations : mettre en œuvre des solutions économiques solides à long terme dans le secteur de l'énergie au service de tous les Canadiens (y compris des groupes autochtones) tout en respectant les engagements en matière de développement durable et les ambitions climatiques du Canada.

Initialement, une grande partie des réactions visait le projet d'un nouvel oléoduc reliant l'Alberta à la côte ouest, conditionnel à la construction d'une installation à grande échelle de captage, d'utilisation et de stockage du carbone (CUSC), à des investissements du secteur privé, à la participation des peuples autochtones et au soutien de la Colombie-Britannique. Cependant, le protocole d'accord définit un programme plus vaste et plus ambitieux qui, s'il se concrétise, aurait un impact considérable sur l'ensemble du secteur de l'énergie canadien.

Sans surprise, le protocole d'accord a immédiatement suscité diverses réactions. Les personnes s'y opposant considèrent qu'il s'agit d'un renversement brusque de plusieurs années de politiques énergétiques et climatiques, tandis que celles qui l'appuient estiment qu'une stratégie révisée est nécessaire pour répondre aux changements macroéconomiques, aux préoccupations de sécurité nationale et aux dynamiques géopolitiques en évolution. Ces débats sont sans doute loin d'être terminés.

En annonçant le protocole d'accord, le gouvernement fédéral a souligné que « le Canada et l'Alberta partagent les mêmes ambitions : diversifier nos marchés d'exportation, faire du Canada une superpuissance énergétique et bâtir une économie plus forte, plus durable et plus concurrentielle ». Cet accord s'inscrit dans une lignée de projets d'intérêt national antérieurs – certains ayant connu un franc succès, et d'autres ayant servi d'avertissement. Les avantages sont attrayants, mais les difficultés potentielles et les intérêts des parties prenantes sont nombreux.

Ce bulletin est le premier d'une série examinant les avantages et les désavantages pouvant découler de ce protocole d'accord, ainsi que ses nuances importantes qui pourraient ne pas être immédiatement apparentes dans son libellé.

Nous abordons les points suivants dans ce bulletin : i) une éventuelle nouvelle « grande transaction » (great bargain) et le signal envoyé au marché; ii) les avantages structurels d'un protocole d'accord; iii) les considérations relatives au calendrier du protocole d'accord; iv) les implications pour la Colombie-Britannique; et v) les considérations relatives aux groupes autochtones et l'engagement auprès de ceux-ci en tant que partenaires, copropriétaires et promoteurs de projets majeurs.

Une potentielle « grande transaction » – un nouveau signal envoyé au marché?

Que le protocole d'accord ait été négocié sans la participation de la Colombie-Britannique ou des groupes autochtones est peut-être ce qui en ressort le plus. Il est techniquement exact qu'aucune de ces parties n'a de droit de veto sur les projets fédéraux en vertu de la Constitution du Canada et que le protocole d'accord prévoit expressément leur forte implication pour la suite des choses. Néanmoins, il est tout à fait valable de croire qu'ils auraient dû être impliqués de prime abord. L'incidence négative de leur exclusion s'est immédiatement manifestée.

Le gouvernement fédéral semble avoir été déterminé à envoyer un signal clair au marché, indiquant qu'il rompt avec les approches passées, tant sur le plan du contenu des politiques que sur le plan du style politique. Bien qu'une grande partie du secteur de l'énergie et des investissements puisse accueillir favorablement cette stratégie, elle comporte des risques. En liant le nouvel oléoduc, le CUSC, la tarification du carbone pour l'industrie et les infrastructures connexes, le protocole d'accord fait en sorte que le sort de plusieurs initiatives complexes est maintenant interdépendant. Le signal lancé est fort, mais le risque collectif aussi.

Un protocole d'accord pour ses avantages structurels

Bien que non contraignant, le protocole d'accord offre clarté, transparence et responsabilisation quant aux objectifs convenus. Il lance un signal fort au marché, mais le risque politique et réputationnel est plus important si une partie ne respecte pas ses engagements.

Le Canada et l'Alberta ont déjà pris des engagements comparables, mais d'une moins grande envergure, par le passé. Prenons en exemple l'entente entre le premier ministre Trudeau et la première ministre Notley en 2016. L'Alberta avait accepté d'accélérer la mise hors service de ses centrales au charbon, et le gouvernement fédéral avait accepté d'approuver le prolongement de l'oléoduc Trans Mountain. Ensuite, les politiques des deux gouvernements se sont fortement distanciées. La structure établie par le protocole d'accord pourrait permettre de prévenir un dénouement similaire cette fois-ci.

Considérations relatives au calendrier

Afin d'accroître la responsabilisation des parties, le protocole d'accord établit un calendrier précis pour certains développements. En voici quelques-uns :

• D'ici le 1ᵉʳ avril 2026 : le Canada et l'Alberta doivent conclure : i) un accord sur la tarification du carbone pour l'industrie; ii) un accord d'équivalence sur le méthane; et iii) un accord de coopération sur les évaluations d'impact.
• D'ici le 1ᵉʳ avril 2026 : le Canada, l'Alberta et les entreprises de l'Alliance Nouvelles voies doivent conclure un protocole d'accord concernant une approche en plusieurs phases visant à réaliser une série de projets de réduction d'émissions.
• D'ici le 1ᵉʳ juillet 2026 : une demande de nouveau projet d'oléoduc sur la côte ouest doit être prête à être soumise au Bureau des grands projets.
• D'ici le 1ᵉʳ juillet 2026 : l'Alberta doit mettre en œuvre un cadre de politique visant à encourager les investissements importants dans l'établissement de centres de données, notamment des mesures incitatives pour une infonuagique canadienne souveraine.
• D'ici le 1ᵉʳ janvier 2027 : l'Alberta et le Canada doivent élaborer une stratégie de production d'énergie nucléaire visant à construire et à exploiter une infrastructure nucléaire compétitive en Alberta.

Un comité de mise en œuvre a été constitué pour assurer le suivi vers ces étapes importantes. De nombreuses parties prenantes encourageront les parties à respecter ce calendrier, tandis que d'autres pourraient chercher à ralentir l'atteinte des objectifs. Dans tous les cas, ces étapes importantes constituent un point de référence clair pour évaluer les progrès. Dans ce contexte, la clarté est une arme à double tranchant : le non-respect de ces objectifs ambitieux pourrait faire échouer l'accord sous-jacent, tandis que leur respect pourrait réduire considérablement l'incertitude des projets et attirer des investissements supplémentaires.

Considérations importantes pour la Colombie-Britannique

L'exclusion de la Colombie-Britannique et des groupes autochtones des négociations du protocole d'accord a immédiatement créé des tensions politiques.

Le premier ministre de la Colombie-Britannique, David Eby, a exprimé son inquiétude quant au fait que l'oléoduc proposé pourrait devenir un [traduction] « vampire énergétique », détournant l'attention et les ressources fédérales et provinciales limitées d'autres projets importants, notamment les initiatives liées aux minéraux critiques. Il craint aussi la compromission de progrès durement acquis auprès des groupes autochtones des régions côtières et continentales.

L'Assemblée des Premières Nations a rapidement demandé le retrait du protocole d'accord et s'est opposée à toute exemption au moratoire fédéral relatif aux pétroliers. L'augmentation de la capacité des oléoducs gagne de plus en plus en popularité en Colombie-Britannique, mais l'exclusion de la province des négociations pourrait ralentir ou inverser cette tendance.

Dans l'ensemble, le gouvernement fédéral semble avoir pris un risque calculé – pariant qu'une approche rapide, politiquement claire et unie entre le gouvernement fédéral et l'Alberta était plus susceptible d'atteindre un compromis acceptable que des négociations trilatérales ou quadrilatérales. Il a probablement estimé que ses objectifs avaient plus de chances d'être atteints en élaborant rapidement des politiques, puis en profitant du temps gagné pour limiter les dégâts par la suite. Il reste à voir si cette décision sera payante.

Faire participer les groupes autochtones en tant que partenaires, copropriétaires et promoteurs

Le protocole d'accord semble reposer sur l'hypothèse qu'une véritable consultation, combinée à des possibilités de prise de participation et de retombées économiques, attirera un soutien suffisant des groupes autochtones pour rendre le projet d'oléoduc viable sur le plan politique et commercial.

La prise de participation autochtone est désormais essentielle à de nombreux projets importants au Canada et est largement considérée comme un moyen de favoriser la réconciliation économique et d'améliorer la gestion des risques liés aux projets. Des situations récentes, y compris de prise de participation autochtone à des oléoducs et des infrastructures énergétiques de grande envergure, ont renforcé cette tendance.

Par exemple, le Canada et l'Alberta disposent maintenant de programmes bien établis de garantie de prêts pour les Autochtones. Bien que le protocole d'accord ne comprenne aucun seuil minimal de prise de participation autochtone, il s'engage à utiliser les fonds de la Corporation des opportunités autochtones de l'Alberta et la Corporation de garantie de prêts pour les Autochtones du Canada pour aider à financer la prise de participation autochtone. De plus, des précédents importants en matière de propriété autochtone d'infrastructures d'oléoducs énergétiques ont récemment été établis. Par exemple, la société en commandite Stonlasec8 a acquis une participation de 12,5 % dans le réseau de gazoducs d'Enbridge en Colombie-Britannique pour 715 millions de dollars.

Parallèlement, de nombreuses communautés autochtones situées le long du tracé proposé de l'oléoduc, ou celles qui pourraient être touchées par le trafic pétrolier en résultant, nourriront de sérieuses préoccupations quant aux risques pour leurs terres et leurs cours d'eau traditionnels. Prendre en compte ces préoccupations sera un facteur déterminant pour établir la viabilité politique et commerciale du projet proposé. On ne peut pas s'attendre à ce que l'offre de prise de participation réponde à elle seule aux préoccupations des communautés autochtones quant aux impacts environnementaux et à la protection de leurs droits.

Le protocole d'accord propose de nouvelles et importantes possibilités de participation autochtone à chacun des projets décrits. Bien que l'offre de prise de participation autochtone soit probablement une condition nécessaire à la concrétisation des projets, elle ne suffira pas. Une aide fédérale et provinciale sera requise pour mettre en place les conditions fiscales permettant la prise de participation de nombreuses communautés autochtones. Offrir une participation ne peut surtout pas remplacer une véritable consultation, des négociations de bonne foi et une participation substantielle aux processus décisionnels. Les chances de réussites sont réelles, mais des efforts plus soutenus que ceux déployés jusqu'à présent pour mobiliser les communautés autochtones directement en tant que partenaires à part entière de ces projets de développement national seront nécessaires. 

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