Investimenti Stranieri E Sicurezza Nazionale: Come Lo Stato Tutela Le Produzioni Strategiche

Le attuali contingenze in ternazionali hanno, pur troppo, riportato al centro dell'attenzione degli Stati e dell'opinione pubblica taluni settori produttivi estremamente delicati: il riferimento è anzitutto a quello della difesa. Tuttavia, la situazione di estrema tensione diplomatica ci ricorda come, in particolari circo stanze storiche, anche altri settori dell'economia risultino di fonda mentale importanza per le collettivi tà. All'esigenza di proteggere questi particolari ambiti dell'industria ten tano di rispondere variegate discipli ne normative tese ad attribuire allo stato un certo margine di controllo rispetto alle operazioni societarie concernenti particolari categorie di imprese.

Queste discipline, creando limitazio ni alla libera circolazione dei capitali e alle scelte imprenditoriali, trovano ovvie e legittime resistenze da parte dell'economia, risultando maggior mente sgradite negli ordinamenti più permeati dai principi liberali. Non deve dunque stupire il fatto che molti Stati europei, Italia inclusa, abbiano implementato tali discipline in maniera molto più decisa di quan to non abbia sinora fatto la Svizzera.

Nell'ordinamento italiano, con l'espressione "golden power" si intende l'insieme dei poteri oggi attribuiti al Governo rispetto ad operazioni straordinarie o acquisizioni che possano compromettere la sicurezza nazionale, l'ordine pubblico e il funzionamento di asset strategici per lo Stato

Tuttavia, da qualche anno anche il nostro Paese si è incamminato sulla medesima strada, come si noterà nel prosieguo.

La disciplina legale italiana sul "golden power"

Nell'ordinamento italiano, con l'e spressione "golden power" si intende l'insieme dei poteri oggi attribuiti al Governo rispetto ad operazioni stra ordinarie o acquisizioni che possano compromettere la sicurezza nazio nale, l'ordine pubblico e il funziona mento di asset strategici per lo Stato. Tale disciplina, introdotta nel 2012, ha segnato un netto cambio di passo rispetto alla precedente normativa in tema di "golden share": questo strumento, introdotto in Italia nel 1994¹, prevedeva sostanzialmente la conservazione da parte dello Sato di partecipazioni dirette nelle imprese oggetto di privatizzazione, con attribuzione al socio pubblico di poteri e diritti esorbitanti rispetto a quelli previsti in capo a un normale detentore di partecipazioni. Poiché tale disciplina fu oggetto di una pro cedura di infrazione da parte della Commissione europea, il legislatore italiano provvide nel 2012 all'appro vazione di una nuova legge² relativa invece all'attribuzione al governo di "poteri speciali sugli assetti socie tari nei settori della difesa e della sicurezza nazionale, nonché per le attività di rilevanza strategica nei settori dell'energia, dei trasporti e delle comunicazioni".

Essenzialmente, la normativa pre vede un obbligo di notifica alla Pre sidenza del Consiglio dei Ministri italiana di determinate operazioni societarie, prima del loro perfezio namento. Tra esse vi sono, in primo luogo, le operazioni straordinarie quali fusioni, scissioni o cessioni di asset strategici. In secondo luogo, la cessione di partecipazioni nei confronti di soggetti stranieri; ciò sia all'interno che al di fuori dell'Unione europea, con diverse soglie di rile vanza. Ancora, ricade nel perimetro applicativo della disciplina la con clusione di contratti relativi a parti colari tecnologie sensibili.

Una volta ricevuta la notifica da parte dell'impresa oggetto dell'ope razione, il Governo italiano, entro un termine di 30 giorni, deve assumere la propria decisione: autorizzando senza condizioni; autorizzando, ma condizionatamente al rispetto di pre scrizioni ed obblighi (quali, ad esem pio, il mantenimento di una sede pro duttiva sul territorio italiano); oppure, infine, vietando l'operazione.

La progressiva espansione dell'ambito del "golden power"

Le norme sopra menzionate limita vano il proprio ambito applicativo ai settori della difesa, della sicurezza 24 Gli eventi degli ultimi anni – e specialmente dell'ultimo quinquennio, tra pandemie e conflitti nel cuore dell'Europa – hanno fatto emergere anche in Svizzera il tema dell'opportunità di introdurre forme di controllo pubblico rispetto a talune operazioni societarie, in connessione al coinvolgimento di investitori stranieri. Sulla scia di questi eventi, anche a livello parlamentare si è sviluppato un serrato dibattito

nazionale, nonché dell'energia, dei trasporti e delle telecomunicazioni. La legge, inoltre, demandava a suc cessivi provvedimenti la più precisa definizione del perimetro applicativo della disciplina. Nel corso degli anni, così, il legislatore italiano è inter venuto più volte per definire a quali settori il "golden power" dovesse estendersi. In particolare, l'ambito applicativo è stato notevolmente am pliato nella primavera del 2020³, sulla spinta anche degli eventi pandemici. In termini estremamente riassun tivi, oggi la disciplina in discorso è applicabile anzitutto al settore della produzione di materiali per la difesa (armamenti, sistemi di difesa, etc.) nonché a quello delle infrastrutture tecnologiche della gestione di infor mazioni riservate. Poi, a quello delle reti energetiche, quali infrastrutture elettriche e gasdotti. Ancora, a quello delle infrastrutture per il trasporto, quali reti ferroviarie, porti e aeroporti. Tra i settori aggiunti più recente mente, possono invece citarsi ad esempio quello delle c.d. tecnologie critiche (IA, robotica, semiconduttori, cybersecurity), quello relativo alle in frastrutture digitali e cloud, nonché il settore dei dati sensibili e big data.

La situazione in Svizzera

Così tratteggiato l'assetto normativo italiano in materia, è opportuno vol gere lo sguardo alla Confederazione. Gli eventi degli ultimi anni – e spe cialmente dell'ultimo quinquennio, tra pandemie e conflitti nel cuore dell'Europa – hanno fatto emergere anche in Svizzera il tema dell'op portunità di introdurre forme di controllo pubblico rispetto a talune operazioni societarie, in connessio ne al coinvolgimento di investitori stranieri. Già prima, tuttavia, aveva fatto particolare scalpore la ben nota acquisizione del colosso agrochimi co svizzero Syngenta da parte dell'a zienda statale cinese Chem China. Sulla scia di questi eventi, anche a livello parlamentare si è sviluppato un serrato dibattito in argomento. Già nel febbraio del 2019, il Consiglio federale ha approvato un rapporto dedicato a "Investimenti transfron talieri e controlli degli investi menti"⁴, assumendo una posizione tendenzialmente critica rispetto alla convenienza di introdurre limitazio ni o controlli agli investimenti stra nieri in Svizzera. Tuttavia, nel marzo 2020 il Parlamento ha adottato una mozione finalizzata a "proteggere l'economia svizzera con controlli sugli investimenti", incaricando il Consiglio federale di istituire una base giuridica a tal fine⁵. Di seguito, il 15 dicembre 2023, il Consiglio federale - pur mantenendo la propria contrarietà di massima all'introduzione di simili control li - ha quindi adottato il Messaggio concernente la legge sulla verifica degli investimenti⁶, adempiendo così il mandato del Parlamento. Il pro getto si concentra sugli investitori di natura pubblicistica e sulle imprese svizzere operanti in settori partico larmente critici.

La Legge sulla verifica degli investimenti

Il disegno di legge in discorso mira a introdurre nell'ordinamento sviz zero una normativa (Legge sulla verifica degli investimenti, LVI) che preveda forme di controllo rispetto agli investimenti esteri in particolari categorie di imprese svizzere. Con cretamente, la disciplina in discorso si impernierebbe su un obbligo di in formativa nei confronti della Segre teria di Stato dell'economia (SECO) cui seguirebbe – entro un mese – la decisione di quest'ultima circa la fattibilità dell'operazione. Fondamentale risulta l'ambito ap plicativo della normativa. Soggette a controllo – secondo le più recenti modifiche – sarebbero le acquisi zioni da parte di investitori esteri statali: entro tale definizione rica drebbero, oltre agli organi stranieri aventi natura propriamente pubbli ca, anche le imprese direttamente o indirettamente controllate da essi. Quanto alle imprese svizzere target, l'obbligo di approvazione riguarde rebbe esclusivamente taluni settori considerati particolarmente critici: tra questi, si possono citare quelli correlati alla sicurezza nazionale, quali il settore della difesa, e quello legato impianti energetici e risorse idriche. L'ambito delle nuove norme riguarderebbe anche altri settori sensibili quali, ad esempio, quello ospedaliero e quello della ricerca e sviluppo in ambito di dispositivi medici e vaccini. Sono inoltre previ ste soglie dimensionali minime per le imprese target, in termini di cifra d'affari e numero dei dipendenti, al di sotto delle quali l'operazione sarebbe esentata dal sistema di controllo.

Ad oggi, la nuova normativa è nel pieno del suo iter parlamentare. Il Consiglio Nazionale ha approvato la legge ad ampia maggioranza, nel settembre 2024, estendendone ulteriormente l'ambito applicativo, ben oltre il progetto del Consiglio federale. Di recente, nello scorso ottobre 2025, il Consiglio degli Stati ha adottato invece una versione più restrittiva del disegno di legge. Solo pochi giorni fa, infine, il Consiglio Nazionale ha appianato le proprie divergenze con gli Stati: il testo è ora armonizzato e pronto per la votazio ne finale. Alla data di redazione del presente contributo, non si hanno notizie rispetto alla possibile data per tale votazione. In conclusione, è dunque evidente che anche la Svizzera si sia incam minata verso l'adozione di una disci plina in tema di controlli rispetto ai Foreign Direct Investments. Benché le differenze rispetto alle normative vigenti all'estero – in primo luogo, in Italia – siano molto marcate, il fenomeno conferma comunque una tendenza globale, favorevole a nuove forme di vigilanza pubblica rispetto ai settori economici sensibili.

Footnotes

1. D.L. 332 del 1994, convertito con L. 47 del 1994.

2. AD.L. 21 del 2012, convertito con L. 56 del 2012.

3. L'estensione è avvenuta in base al D.L. 23 del 2020 (c.d. "decreto liquidità").

4. Il riferimento è al rapporto del 13 febbraio 2019 "Investissements transfrontaliers et contrôles des investissements, Rapport du Conseil fédéral donnant suite aux postulats 18.3376 Bischof du 16 mars 2018 et 18.3233 Stöckli du 15 mars 2018".

5. Mozione 18.3021, depositata il 26 febbraio 2018 dal deputato Beat Rieder.

6. Messaggio concernente la legge sulla verifica degli investimenti, del 15 dicembre 2023

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