FSR域外并购跨国调查分析--以龙佰集团英国收购案为例

背景：

欧洲新闻台4月18日报道，欧盟境内化工企业联盟已向欧委会提交申诉，要求对中国龙佰集团展开《外国补贴条例》（FSR）调查，指控其借助不公平外国补贴收购英国工厂，意图规避欧盟反倾销税。2025年1月，欧盟已对龙佰集团征收反倾销税。该企业拟收购英国泛能拓公司位于英格兰格里瑟姆的工厂，公开资料显示，该笔交易金额约为7,000万美元（约6,500万欧元）。若交易达成，可依据《欧盟—英国贸易协定》向欧洲市场免税出口产品，绕开相关关税壁垒。此次申诉于2025年12月提交，申诉联盟涵盖特诺、科诺斯等企业，合计占据欧盟钛白粉约90%产能。¹

欧盟2022年出台的《外国补贴条例》实践中以中国为主要调查对象，赋予欧委会调查非欧盟企业的权限。该条例此前从未在欧盟境外适用，若欧委会据此启动调查，将开创先例。目前该收购案已经完成交割，交易也已在2026年4月23日获得英国竞争与市场管理局（CMA）的批准。²

要点：

该申诉在“政治—产业层面”具有动员意义，但在FSR法理层面存在明显缺陷，若欧委会启动调查，将面临前所未有的管辖与目的正当性挑战。

01.管辖权基础与法律依据

1. FSR 的适用范围

根据《外国补贴条例》（FSR）和《FSR指南》，FSR核心管辖对象为：针对获得第三国补贴的欧盟内部市场的经济活动。FSR 的管辖权基础是经营者在欧盟内部市场从事经济活动。只有当获得外国补贴的经营者在欧盟内部市场从事经济活动时，FSR 才适用。

法律依据：

FSR明确 “本条例适用于授予给内部市场从事经济活动的经营者……的外国补贴。” (This Regulation addresses foreign subsidies granted to an undertaking … engaging in an economic activity in the internal market.)³

FSR指南也强调 “只有当从外国补贴中直接或间接受益的经营者（‘受补贴经营者’）在欧盟从事经济活动时，外国补贴才可能扭曲内部市场。” (A foreign subsidy can only distort the internal market if the undertaking … engages in an economic activity in the Union.)⁴

2. FSR 的总体适用场景

FSR 明确界定了三种主要情形被视为“在内部市场从事经济活动”，从而纳入管辖：

A. 企业集中（并购）： 收购欧盟境内设立的经营者的控制权或与欧盟境内设立的经营者合并（FSR第20条）， “收购控制权的经营者或与在联盟设立的经营者合并的经营者，被视为在内部市场从事经济活动。” (an undertaking acquiring control of or merging with an undertaking established in the Union… is considered to be engaging in an economic activity in the internal market.)⁵

根据本案背景情况，收购标的位于英国而非欧盟境内设立的经营者，且考虑交易金额及交易方情况，尚不可能达到FSR申报的营业额门槛值。严格意义下该场景不适用。

B. 公共采购：参与欧盟境内的公共采购程序， “参与欧盟公共采购程序的经营者被视为在内部市场从事经济活动。” (an undertaking participating in a public procurement procedure in the Union is considered to be engaging in an economic activity in the internal market.)⁶

根据本案背景情况，该场景不适用。

C. 依职权调查（其他所有市场情况）：除上述两种情况外的任何经济活动，包括绿地投资、日常运营、单纯的商品销售等。欧委会可主动发起调查。(FSR序言第8段及第9段) “欧委会应有权依职权审查任何经济部门的任何外国补贴……此类扭曲可能涉及任何经济活动。” (The Commission should have the power to examine any foreign subsidy… in any sector of the economy on its own initiative… Such distortions can arise with respect to any economic activity.) ⁷

这确立了欧委会主动发起调查的法定权力，区别于并购和公共采购的事前强制申报机制。

依职权调查可能是唯一现实的法律抓手，在目前的案情背景下，欧委会可能主张：

虽然并购行为和标的在英国，但龙佰集团意图利用该工厂向欧盟出口产品（并购后产品可依据《欧盟—英国贸易与合作协定》（TCA）免税进入欧盟市场）。只要该经济活动（销售、竞争）发生在欧盟内部市场，即落入 FSR 管辖范围。

小结：

法律上未完全排除调查可能性，但从是否符合 FSR 立法目的来看，我们认为明显不符合。若欧委会启动调查，则将极度依赖扩大解释，并将形成重大先例，同时也极可能面临司法挑战。

02.可能构成不当适用的依据

1. FSR 从未建立“纯贸易影响”即可触发并购审查的规则

从FSR并购监管立法目的及文本内容来看，FSR是作为市场结构性监管工具存在，其调查针对的是欧盟内部市场结构变化（distorting the internal market）。FSR并未授权欧委会可以基于“潜在未来贸易流”变化采取措施。况且该并购并非是欧盟境内并购。

2. 若将“规避反倾销税的动机”本身视为市场扭曲，属于明显制度漂移

从案件背景来看，若“规避反倾销税”为并购动机，则更应付诸“反规避”制度而非FSR。FSR 是欧盟贸易救济制度制度的“补丁工具”，但不是规避调查的替代路径。

FSR 旨在解决“补贴导致的扭曲”，而反倾销/反规避旨在解决“价格歧视/不公平贸易”。虽然两者有交集，但欧盟已有成熟的《反倾销基本条例》来处理规避行为。若欧委会强行使用 FSR，确实有规避反倾销高举证门槛的嫌疑。

申诉方（欧盟化工联盟）之所以选择 FSR 而非反规避调查，正是因为反规避调查需要较高证明责任且程序复杂，而 FSR 目前的程序透明度低、举证责任倒置，对他们更有利。这反过来证明了该申请的策略性而非合法性。

3. FSR本身也明确不能与WTO规则冲突

FSR第44.9条规定：“本条例不妨碍欧盟行使权利或履行其根据国际协定所承担的义务。若依据本条例开展的调查或采取的措施违背欧盟已签署的任何相关国际协定项下的义务，则不得进行此类调查，也不得实施或维持此类措施。特别是，不得依据本条例采取任何构成针对世界贸易组织（WTO）成员方第三国提供的、符合《补贴与反补贴措施协定》第 32.1 条定义的补贴的特定行动。”⁸

该条隐含了一层意思，在WTO规则规制的范围内，FSR将排除适用，反规避制度来源于WTO规则。若欧委会对本案采取FSR调查行动，也可能构成WTO义务的违反。

03.

若欧委会启动调查，其主要经济与法律影响

FSR在执法初期，法律的适用逻辑不仅关乎现阶段的执法关注，还将为后续执法实践创造指导性的先例原则。

（一）法律影响

1. FSR 的“域外适用边界”将被实质性推前

关于FSR的域外适用边界，目前尚无明确的法律基础，也无实践先例。本案中，欧委会若将FSR适用于一项标的位于英国、买方为中国企业、卖方为英国企业、交易本身不触发FSR并购申报门槛、且交易完成后泛能拓工厂对欧出口尚未实际发生、仅凭买方国籍或未来潜在出口意图即主张管辖，则不仅突破FSR第1条“适用范围限于在欧盟内部市场从事经济活动”的明示限定，更将动摇FSR自身合法性根基。

FSR序言第5段明确强调“仅当外国补贴扭曲欧盟内部市场时方可干预”，而“扭曲”须以实际、可验证的市场影响为前提。此举将使FSR从“市场扭曲矫正工具”异化为“投资准入前置审查机制”，扩大域外适用将进一步削弱独立司法管辖区的监管自主性与欧盟政策可信度。

2. 欧委会也将面临欧盟法院对权限滥用的审查

依据《欧盟运行条约》第263条确立的“权限审查标准”，即法院将严格审查欧委会的法律适用，是否超越FSR第1条及序言相应段落所框定的法定权限边界。因此，欧委会在FSR执法过程中，如存在执法行为缺乏法律文本支撑、立法原意背离等越权行为，将受到欧盟法院的审查规制。

（二）经济影响

1. 对未来所有非欧盟并购 + 欧盟市场间接影响案件形成寒蝉效应

对于此类对欧盟市场有间接影响的案件，其交易所在地并非在欧盟内部市场，如引发欧盟监管关注，将进一步扩大FSR射程范围。

此类案件将被自动纳入欧委会“高风险交易”观察清单，即便交易本身不触发FSR强制申报义务，欧委会仍可依职权启动调查，扩大域外审查，实质上将FSR的适用逻辑从“结果导向”（即补贴造成市场扭曲）转向“意图导向”，以买方国籍、资本来源或未来潜在出口计划等未实现要素作为管辖连接点。

2. 投资不确定性急剧上升

欧盟FSR调查活跃以来，已对中企在欧投资的积极性造成一定打击。如欧委会对投资交易的域外管辖在执法中进一步扩大，将促使投资者围绕欧盟投资的顾虑产生周边联动效应。欧委会将如何解读“内部市场的扭曲性影响”、如何界定该影响的途径，均不明朗，这将使得投资者对FSR执法范围产生进一步担忧。

3. 英国投资吸引力受损

在英国脱欧过渡期结束后，欧委会此举向英国监管主权发出隐性否定信号，将直接挑战英方对监管主权的宣示。对于外部投资者而言，在一方面应对欧委会扩大执法的不确定性更加审慎投资的同时，另一方面也将对英国投资环境的独立性产生顾虑。

文章附录

1. EU chemical producers file complaint against Chinese firm LB Group：https://www.wtxnews.co.uk/news/eu-chemical-producers-file-complaint-against-chinese-firm-lb-group。

2. https://mp.weixin.qq.com/s/WZ0GqL8h94qsJa-tor8Sfw。

3. Article 1(2), FSR。

4. Recital 15, FSR Guidelines。

5. Article 1, FSR。

6. Article 1, FSR。

7. Recital 8, FSR。

8. Article 44.9，FSR。

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