《FSR指南》 从变化看未来

引 言

自欧盟《外国补贴条例》（"Foreign Subsidy Regulation"或"FSR"）生效以来，欧委会在两年多的执法实践中已经审查了大量案件，从2025年底至今尤为活跃。

据知情人士透露，在FSR的三项执法工具下，欧委会审查了约300件FSR并购案件、超2100起公共采购FSR申报案件、以及依职权发起了2次黎明突袭。 ¹欧委会的依职权审查在初步调查阶段一般不公开，截至目前，已公布的2起进入深入调查案件，均针对中国企业。根据欧委会公开披露的信息，公共采购FSR申报案件中，已有4起进入深入调查阶段，均针对中国企业 ²；FSR并购审查案件中，已有3起中企交易审批通过审查。

由此可以看出，欧委会在执法实践中均比较针对中国企业。因此，在欧投资的企业，有必要持续关注FSR的立法执法动态，未雨绸缪，提前做好调查及申报应对准备。

本文中，我们对欧委会正式出台的第一部《FSR指南》进行介绍，首先回顾指南出台的历程及其核心要点，其次介绍指南变化的核心内容演进，接着结合欧委会执法情况分析变化背后可能的原因，并进一步评论FSR的发展动向，以便为中企在欧洲开展商业活动提供借鉴。

01.指南出台历程及核心要点回顾

作为一部较为年轻的法律，FSR在出台时并无执法实践案例，就其新引入的用于评估外国补贴对欧盟内部市场经营者集中、公共采购、以及其他经济活动扭曲性的相关分析要件和标准，法律本身也没有做出具体规定。因此，这些法律概念在实践执法中常常造成困惑。 ³

为提高欧委会FSR执法透明度、增加企业应诉的可预见性，FSR第46条要求，欧委会定期以发布指南的形式对上述实质认定框架进行诠释 ⁴。根据法律规定，欧委会发布指南需要向利益相关方及成员国征询公共意见，而指南本身也应基于FSR的实施与执行经验 ⁵。

2025年3月5日至2025年4月2日期间，欧委会就指南的出台征询公共意见。本次指南起草的意见征询主要围绕四个核心要件：扭曲性分析、平衡测试的适用、要求未达门槛交易事先申报、公共采购中的扭曲性。 ⁶

2025年7月18日，欧委会结合收到的公共意见反馈发布了《外国补贴条例实施指南草案》（"《指南草案》"），并于2025年7月18日至2025年9月12日期间，就该草案征询公共意见。该草案围绕三个议题提供指南：外国补贴的扭曲性评估、平衡测试的适用、要求未达门槛交易事先申报。 ⁷

2026年1月9日，欧委会正式发布《外国补贴条例实施指南》（"《FSR指南》"）。 ⁸正式定稿的《FSR指南》包含三个部分，诠释了FSR实施和执行中的分析思路：1）扭曲性评估（FSR第4（1）、27条）、2）平衡测试（FSR第6条）、3）要求未达门槛的集中和公共采购事先申报（FSR第21（5）、29（8）条）。

02.《FSR指南》核心内容的演进

相比于《指南草案》，《FSR指南》正式版本在"定性框架、证据标准和可操作性"三个层面作出的系统性确认和调整。

（一）"扭曲内部市场"认定

《FSR指南》明确了FSR第4（1）条内部市场的扭曲认定构成要件，并结合欧委会实践经验，将补贴的分析方法明确分为两种。

1. Article 4(1) 两要件更加清晰

《FSR指南》中反复强调，"改善竞争地位（liable to improve competitive position）"与"实际或潜在的负面竞争影响"是两个累积条件，而非可相互替代。 ⁹

此外，《FSR指南》明确"liable to improve"本身即是概率判断，而非结果判断，不要求实际效果已经发生。 ¹⁰

2. 补贴扭曲分析方法明确为两种

就如何建立补贴项目的扭曲性认定，《FSR指南》明确说明，欧委会可以就每一补贴项目逐个评估，也可以将多种补贴合并评估，依具体案件事实而定。 ¹¹

实质上，欧委会在文本层面提前回应了"是否需要证明实际影响"的潜在司法审查风险，提前为"前瞻性干预"正名。

（二）"定向补贴 / 非定向补贴"区分被显著强化

《FSR指南》正式版本中，最关键的实质变化之一，即是基于扭曲性影响，对补贴做出的两大区分。

1. 定向补贴（Targeted foreign subsidies）¹²

《FSR指南》正式版中明确，一旦认定补贴目的、条件、设计或实际用途指向欧盟经济活动，原则上无需进一步分析，即可认定其"可能改善竞争地位"，并明确列举四类外国补贴支持欧盟内部市场经济活动的情形。

欧委会也可以通过证明，企业在欧盟内部市场的经济活动中"使用或计划使用外国补贴"，则无需考虑补贴的目的、性质或范围。

2. 非定向补贴（Non-targeted foreign subsidies）¹³

指南草案中对"补贴传导（cross-subsidisation）"仍留有一定中性空间，但《FSR指南》正式版则进行了收紧。例如，正式版中：

1. 系统列举"资源转移是否可能"的判断因子。调查应诉实践中，企业常用于抗辩的集团内部管理规定、转移定价制度，《FSR指南》中明确不再当然被欧委会接受。该认定思路进一步为企业增加了证明负担。
2. "存在补贴传导"即推定存在"可能改善竞争地位"。
3. 明确只要不存在"可信的法律或经济障碍"，即可推定补贴传导"可能发生"。

实质上，《FSR指南》已将"补贴传导"从一种需要证明的行为，转变为一种在特定结构下可被推定的风险状态，进一步减轻调查机关的证明责任，加重企业风险。

（三）补贴传导分析框架大幅扩展、细化

《FSR指南》还进一步新增、强化了倾向性表述，例如，内部政策、集团指引、公司章程作为可以被公司"修改"的文件，原则上不足以排除补贴传导，转移尚未发生不影响"可能性"认定。

对于是否可能发生补贴传导，欧委会明确了六大类评估因素，且多数因素对企业并不友好：

表1 补贴传导六大类评估因素

定向与非定向的分类，以及非定向中有关补贴传导的认定推定，几乎涵盖了一个企业/企业集团可能接收到所有补贴、使用补贴的形式。

实质上，通过上述逻辑，只要企业或者集团中的一家公司接收到补贴，即可推定该补贴可能改善其在欧盟市场的竞争地位，极大程度地减轻了欧委会的证明责任和标准，提高了中方企业的应对难度。

这也表明，《FSR指南》在逻辑上已接近竞争法中的"单一经济实体"宽泛思路，而非传统 WTO 补贴传导分析。

(四) 对竞争的负面影响弱化

《FSR指南》对竞争扭曲效果的证明义务进行了弱化：

表2 竞争扭曲效果的证明义务

实质上，《FSR指南》从文本上降低了欧委会发起调查和做出扭曲肯定性裁决的门槛。

（五）证明责任和证明标准被"技术性下沉"

《FSR指南》在证明责任、证明标准上，均大幅减轻了调查机关的负担。

表3 证明责任和证明标准"技术性下沉"

实质上，作为首个《FSR指南》，欧委会在诠释法律要件的同时，为未来执法和司法审查"提前布置安全缓冲区"。

03.变化背后的可能原因

（一）执法实践倒逼：从"规则设计"走向"案件落地"

FSR 生效后，欧委会已启动多起并购审查、公共采购调查和自主调查。实践中面临三大问题：其一，外国补贴高度不透明；其二，企业组织结构跨法域、跨层级；其三，用"传统因果证明"模式几乎无法操作。

《FSR指南》正式版通过扩大推定、弱化因果、前移风险判断，为执法"卸载证据压力"。

（二）为未来欧盟法院审查提前"写判决理由"

《FSR指南》的文本明显带有"法院话语"特征。例如，反复援引 FSR鉴于条款、明确"不构成负面清单"、强调个案事实、强调比例性与更新机制。

 由此看出，欧委会行政机关的相关调查执法如可能走向司法诉讼程序，《FSR指南》后续则可为调查机关提供文本支持。

（三）与欧盟更广泛产业与地缘政策协同

《FSR指南》正式版中反复援引欧盟广泛的政策目标，例如，开放式战略自主、清洁工业协议、竞争力指南等。FSR 实际上被塑造成一个"横向经济安全工具"，而非单纯竞争工具。

在运用FSR审查工具时，欧盟有意加强一体化力量，协同成员国力量共同进行FSR审查。例如，公共采购程序中，给成员国的招标方增加了审查低报价的义务。

04.FSR将往何处去--应对及展望

《FSR指南》并未改变规则的"边界"，但显著降低了欧委会跨越该边界的"成本"；从第三国视角看，这种变化提升了可预期性，却同步放大了合规不确定性与制度摩擦风险。

鉴于法律规定欧委会定期更新指南，期待欧委会应在未来更新中，明确未经定义的证明标准。例如，更清晰地界定"credible legal or economic barriers"标准，明确承认特定产业/金融监管结构下的制度性隔离效果等，对行政机关自由裁量权进行严格约束。

（一）制度层面：FSR 正在向"事实性域外适用"演进

尽管 FSR第 44(9)条 明确禁止 WTO 意义上的"特定行动"，但目前《FSR指南》中明确的风险判断、推定逻辑、程序工具，事实上可能对第三国产业政策形成显著合规约束。

截至目前，该条款落地性存疑，或成为"WTO合规"的形式条款。FSR 实际效果已超出"单一市场秩序维护"，具备准产业规制外溢效应。

（二）法律层面：对"国家发展型补贴模式"结构性不友好

《FSR指南》对国家资本参与的集团结构、跨区域产业协同政策、政策性金融及综合融资支持尤为不利。即便补贴完全未指向欧盟市场，也可能因"资源释放"被纳入审查。

这一逻辑明显偏离 WTO 补贴纪律下的"使用—效果"范式。

（三）企业层面：合规重点已从"补贴合法性"转向"集团结构与资金流解释能力"

对于第三国企业而言，《FSR指南》所揭示的欧盟政策走向，具有直接的现实影响：

1. 需要提前准备：
   1. 资金流隔离论证
   2. 股权/控制差异化安排
   3. 补贴传导"不可能性"的可审计证据
2. 单纯依赖"补贴未用于欧盟"已经远远不够
3. 指南虽然扩大了企业证明负担，但对于具体分析框架的明确，为企业提供了更多的抗辩思路。例如，

表4 企业潜在抗辩思路

05.结 语

如上所述，经过历次的意见征询，《FSR指南》正式出台的文本与此前发布的指南草案相比，并未"收紧立法标准"，但显著"强化执法可操作性与推定逻辑"，并有意识地降低欧委会的证明负担，同时提高企业合规与自证的要求。

《FSR指南》融合了欧委会的执法经验，让第三国政府、企业、研究机构等利害相关方，能有机会一窥欧委会目前的执法思路，提前做出应对，最大程度降低法律不确定性给交易造成的负面影响，稳中前行。

Footnotes

1. 数据统计截止到2026年2月10日。

2. 请见欧盟公报发布的深入调查立案决定：Search results - EUR-Lex。

3. Ref. Ares(2025)1757107 - 05/03/2025。

4. FSR第46（1）条。

5. FSR第46（2）条。

6. 本次征询意见渠道请见欧委会官网：https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/14516-Foreign-Subsidies-Guidelines_en。

7. 本次征询意见渠道请见欧委会官网： https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_25_1863

8. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_26_43

9. 《FSR指南》Recital 10。

10. 《FSR指南》Recital 17。

11. 同上。

12. 《FSR指南》Recital 19。

13. 《FSR指南》第2.3.2节。

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