WTO裁决欧盟跨国补贴调查违法之解析

引言

2025年10月2日，WTO专家组就欧委会对来自印度尼西亚的冷轧不锈钢板产品征收反补贴税及反倾销税（以下简称"冷轧不锈钢案"）一案做出裁决。值得关注的是，WTO专家组在本案中裁定 欧委会关于"跨国补贴"的裁定违反《补贴与反补贴措施协定》（以下简称"SCM协定"）。

这一裁定对我国出海企业有着积极的意义。随着我国"走出去"、"一带一路"政策的推进，我国已成为"跨国补贴"调查的主要针对对象，此类调查也正在给越来越多的出海企业带来额外的应诉成本及损失。这一裁定的出台将使得未来各调查机关在针对跨国补贴发起调查、作出裁决时更加谨慎。

本文将在介绍跨国补贴背景的基础上，对冷轧不锈钢案专家组报告进行解读和分析，进而对本裁决对我国企业的影响进行评价。

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背景

（一）跨国补贴是什么？

所谓"跨国补贴"，指的是一国公共机构对位于其领土外的另一国家的企业授予补贴的情况。与传统补贴中授予补贴的公共机构与接受补贴的企业位于同一领土范围内不同的是，在跨国补贴中，授予补贴的公共机构所属国（以下简称"补贴国"）与接受补贴的企业所在国（即被调查产品的出口国，以下简称"出口国"）分别为不同的国家。

（二）跨国补贴的概念对补贴定义的挑战

1.跨国补贴是否符合现有法规规定的补贴定义？

SCM协定第1.1(a)(1)条规定："a subsidy shall be deemed to exist if there is a financial contribution by a government or any public body within the territory of a Member"。由于此条规定在"within the territory of aMember"中使用了不定冠词"a"而非定冠词"the"，因此，确实存在一定的空间，得以主张对授予补贴的政府及公共机构的限制为"位于 某一成员的领土内"，而非"位于 特定成员领土内"，即SCM协定对补贴的定义中并未对补贴授予机关是否必须位于出口国做出限定。因此，部分学者认为，SCM协定第1.1(a)(1)条可以涵盖跨国补贴。

与SCM协定的规定相似，美国《1930年关税法》将补贴定义为" an authority"提供的，而"authority"的定义为" a government of a country or any public entity within the territory of the country"。依据美国商务部的解释，这一规定并未要求补贴提供国与受益国为同一主体。

相比之下，另一些成员依据SCM协定制定的补贴相关规定则没有留下这样的灵活空间。例如，欧盟《反补贴基本条例》第3条第1(a)款规定："A subsidy shall be deemed to exist if there is a financial contribution by a government in the country of origin or export"。依据这一规定，授予财政资助的政府需是位于产品出口国的政府，跨国补贴因授予补贴的政府位于出口国之外，本应不能构成此条规定的补贴。

2.跨国补贴是否具有专向性、并因此成为可救济补贴？

如果说对跨国补贴是否落入了现行法律法规规定的"补贴"范围内尚存争议，那么在跨国补贴是否具有专向性这一问题上，答案则是相对明确的，即依据现有规定，跨国补贴不具有专向性。不论是SCM协定第2条、美国《1930年关税法》1677条5A(D)款还是欧盟《反补贴基本条例》第4条，在有关专向性的问题上均规定，专向性的判断需在补贴授予机关的管辖范围（within the jurisdiction of the granting authority）内进行判断。由于跨国补贴中接受补贴的企业均位于补贴授予机关管辖范围之外，因此，如严格依据法规进行判断，跨国补贴即使构成补贴，也无法构成具有专向性的补贴，而各国本应因此丧失对跨国补贴采取反补贴措施的依据。

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欧盟关于跨国补贴的立场

如前所述，欧委会进行反补贴裁决所依据的欧盟《反补贴基本条例》将补贴定义为" 出口国政府"授予的财政资助。依据这一定义，跨国补贴本应不构成补贴。但在实践中，欧委会及欧盟普通法院出于遏制中国"一带一路"、"走出去"的目的，通过对欧盟《反补贴基本条例》中补贴定义的扩张性解释，基于曲解的事实，将补贴国政府的行为"归因于（attribute to）"出口国政府，进而裁定了跨国补贴的成立。

（一）法律依据：援引WTO体系外的法律法规解释"政府"一词

由于欧盟《反补贴基本条例》有关补贴的规定从文义上明确排除了跨国补贴成立的可能，欧委会在裁定时并未基于补贴定义的文义对跨国补贴是否成立进行解释。为了确立跨国补贴的成立，欧委会援引了国际法委员会汇编的《国家对国际不法行为的责任条款草案》（"ILC"）第13条第(1)款规定，认为"一国政府 承认、接受某行为作为其自己的行为时，可以在相应的范围内将该行为视作该国政府的行为"。 ^[1]

（二）事实依据：将两国合作曲解为一国对另一国的"诱导"

在提出了上述"归因"的解释后，欧委会围绕这一核心开始了对事实信息的收集和解读。在冷轧不锈钢板案中，由于出口企业位于中国与印尼合作建立的青山工业园中，欧委会对中国与印尼就青山工业园以及围绕不锈钢产业的合作展开了深入的调查。为了将相关合作解读为印尼政府对中国政府的"主动诱导（proactively inducement）"，欧委会对相关政策、协议、背景做了如下梳理和解释：

• 罗列了中国与印尼签订的相关合作协议中有关鼓励中国投资印尼被调查产业的表述，以及涉及融资支持的表述，用以证明相关投资、融资支持是印尼政府知晓、同意的；

• 因为中国"一带一路"、"走出去"政策通常包含在符合信贷条件的前提下对走出去企业提供信贷、融资支持的表达，这一政策广为人知、也一定为印尼领导层所知，因此，"在与中国共同建立青山工业园的过程中，最高政治层面对中国政府提供优惠融资存在明确的承认和采纳行为"；

• 在缺乏证据支持的情况下，直接裁定印尼政府利用其拥有镍矿的优势，"主动诱导"中国为青山工业园中的不锈钢企业提供优惠融资，而中国政府则"几乎没有选择只能同意印度尼西亚政府的要求"。

基于上述缺乏明确逻辑链条的分析，欧委会认定中国政府的补贴行为被印尼政府接受、采用并认定为自己的行为，因此，可以归因于印尼政府。同时，由于中国公共机构的行为被归因于印尼，在分析专向性时，补贴授予机关的管辖范围也不再构成限制，跨国补贴项目的专向性进而得以成立。

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WTO裁定：SCM协定中的补贴定义不支持欧委会使用的"归因"方法

本案中，专家组针对跨国补贴的裁决关键在于判断"SCM协定第1.1(a)(1)中有关'由一国政府'是否可以解释为允许欧委会基于印尼政府'诱导'中国政府提供资助、而将来自中国的财政资助归因于印尼政府"。

（一）SCM协定规定的文义不支持欧委会的"归因"

专家组对SCM协定第1.1(a)(1)条进行了文义分析，认为SCM协定第1.1(a)(1)条提供了一个可以构成财政资助的情形清单，而 该清单对财政资助情形的列举是穷尽的，即不存在未列入清单、但构成补贴的其他行为。专家组做出这一裁定基于以下理由：

• SCM协定第1.1(a)(1)条帽段结尾用"i.e. where"说明了以下的(i)-(iv)段都是对财政资助具体情形的列举，且没有其他语言表明其他行为也可以构成财政资助，因此(i)-(iv)段列举的财政资助情形是穷尽的而非开放的；
• SCM协定第1.1(a)(1)(iv)条列举了政府委托私主体进行补贴的情形构成财政资助，即，在特定情况下，政府对私主体的"诱导"可以构成财政资助；但是，没有列举政府对另一政府的"诱导"可以构成财政资助。

欧委会曾主张，SCM协定第1.1(a)(1)条下的穷尽的清单限制的是行为，未对行为主体进行限制。专家组拒绝了这一主张，因为SCM协定第1.1(a)(1)条下仅有一个清单，该清单不仅包括构成政府财政资助的"功能"（第(i)-(iii)款），还包括政府之外的实体行为可以构成政府财政资助的情形（第(iv)款）。

（二）SCM协定的立法目的不支持欧委会的"归因"

专家组援引US-Export Restraints案的裁决，指出SCM协定在界定"补贴"时并非意图将所有政府干预市场或提供利益的行为均纳入SCM规制范围，也就是说，不是所有政府干预市场或提供利益的行为都构成补贴。因此，专家组认为，依据规范反补贴措施之目标与宗旨，反补贴措施仅可针对SCM协定明确定义的"补贴"实施。在此基础上，专家组进一步认定，第1.1(a)(1)(i)至(iv)款所列财政资助形式中，并未包含一成员政府"诱导"另一成员政府提供财政资助的情形。这表明，此类"诱导"行为本身不构成财政资助，因而也不属于SCM协定所涵盖的补贴。

（三）欧委会适用ILC第11条解释SCM第1条不符合SCM协定

专家组并未就"ILC第11条有关国家责任的条款对是否可以将SCM协定第1.1(a)(1)条解释为允许国对国的归因提供指引的程度"表达整体上的意见，但是裁定，基于对SCM协定第1.1(a)(1)条的文义及目的，不应依据ILC第11条有关国家责任的条款，将SCM协定第1.1(a)(1)条已经排除的情形理解为SCM协定第1.1(a)(1)条涵盖的情形。

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WTO裁决评价：有限的积极

（一）积极方面

1.在多边框架下以法治原则遏制单边保护主义

本案裁定通过对SCM协定第1条的严格解释，体现出多边贸易体系对纠正单边保护主义越界行为的重要作用。当前美欧内部保护主义抬头，其行政与司法机构在涉及中国的贸易救济案件中，时常出现基于政治目的而对法律规则和事实证据进行选择性适用乃至曲解、扭曲的倾向。在此背景下，WTO专家组严格依据SCM协定第1条的规定作出裁决，重申了"补贴"定义的法定边界，这相当于在多边层面为愈演愈烈的单边规则扩张设置了一个"规则锚点"，这不仅是对透明度等基本法治原则的维护，也是对滥用贸易救济措施、变相实施保护主义的有力制衡。

2.对中国"一带一路"政策及产业走出去的保护性意义

此项WTO裁定对"一带一路"及中国企业的海外拓展构建了法律屏障。它从国际法的根源上，切断了欧委会将中国与第三国（如"一带一路"共建国家）的投融资合作曲解为该国政府向中国企业提供"跨国补贴"的逻辑链条。这一认定有助于防止"一带一路"共建互利合作被系统性污名化为一种扭曲贸易的"补贴"工具。更重要的是，它有助于威慑欧盟及其他国家，使其不要效仿有关跨国补贴裁决的错误先例，有助于降低在全球范围内进行投资、建设或运营的中国企业面临连锁式、歧视性反补贴调查的风险，对我国走出去企业免受同类调查有一定的积极意义。

（二）消极方面

1.裁决因上诉机构停摆而无法生效

尽管本案专家组报告在法理上确认了欧委会关于"跨国补贴"的裁决不符合SCM协定第1条规定，但其实际效力因WTO上诉机构的停摆而大打折扣。欧盟和印度尼西亚已于2025年11月21日及12月2日分别提起上诉。根据WTO争端解决机制规则，一方的正式上诉将使专家组报告的法律效力自动悬置。在当前上诉案件因无人审理而陷入"上诉悬案"状态的情况下，此份于中国有利的专家组报告实质上无法生效，也无法作为有约束力的先例阻止欧委会继续沿用或调整其调查逻辑。这暴露了当前多边贸易体系核心"enforcement"机制的瘫痪，使成员即使获得有利的法理认定，也难以获得及时、有效的救济。

2.专家组对关键法律问题的回避

本次专家组在裁决事项上亦存在局限。在补贴的认定方面，专家组仅裁定欧委会在冷轧不锈钢案中采取的"基于'诱导'将补贴国政府行为归于出口国政府"的方式不符合SCM协定第1.1条规定，但刻意回避了"SCM协定第1条是否可以被解释为包含一个WTO成员国向另一个WTO成员国领域内提供的财政资助"这一更核心的问题。此外，针对欧委会的归因做法是否有证据支持未作裁定。在专向性的裁定方面，由于已经裁定欧委会关于补贴成立的裁定违反了SCM协定第1条，因此亦未就"欧委会关于跨国补贴专向性的裁定是否违反了SCM协定第2条"做出裁定。专家组的回避策略，虽使其裁决得以聚焦并迅速作出，但也为未来围绕"跨国补贴"的规则博弈留下了模糊地带和继续争议的空间，未能彻底地解决此问题。

文章附录

1 《国家对国际不法行为的责任条款草案》（"ILC"）第13条第(1)款规定："conduct which is not attributable to a State under the preceding articles shall nevertheless be considered an act of that State under international law if and to the extent that the State acknowledges and adopts the conduct in question as its own"。

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