城镇非住宅房屋征收中员工安置法律实务探讨

01.引言：问题的提出与核心争议

近年来，随着城市更新进程不断推进，非住宅类房屋（厂房、商铺、办公用房等）征收所引发的劳动关系处理难题日益突出。与住宅征收不同，非住宅征收往往直接导致企业丧失原有经营场所，以致面临停产停业甚至整体关闭的经营困境。员工安置问题继而发生，潜在高额的安置或遣散成本往往给企业带来巨大经济压力。

被征收人因此产生的员工安置成本能否作为企业损失，进而在征收补偿关系中由征收主体给予补偿？若能给予补偿，应满足什么条件？若不能给予补偿，是基于何种理由，企业又能如何最大程度降低潜在成本？诸如此类问题，在征收案件中日渐凸显。本文拟从法律风险防范与实务应对角度出发，系统探讨城镇非住宅房屋征收过程中企业员工安置/遣散费用损失的补偿问题，以及企业应如何依法合规处理相关问题以最大程度减少损失发生。

02.员工安置遣散成本补偿的法律依据与定性

员工安置遣散成本是因征收直接引发的、企业作为用人单位须承担的法定债务。笔者认为，其实质应属“停产停业损失”。然而，我国在中央立法层面并未对企业该项成本的定性及补偿作出原则性规定，而地方性的规定及实践做法也尺度不一，不免给企业履行劳动法义务带来合规隐患及额外经济负担。

1.中央立法层面的缺失

现行《国有土地上房屋征收与补偿条例》（下称“《征收与补偿条例》”）第十七条确立了房屋征收的公平补偿原则，将补偿范围明确限定于“房屋价值补偿”“搬迁、临时安置补偿”及“停产停业损失补偿”三类，未将员工安置成本明确纳入“停产停业损失”或其他法定补偿项目。

笔者认为，员工安置遣散成本在性质上属于企业因征收这一公权力干预行为而直接引发、难以回避的法定债务。征收行为导致企业丧失经营场所、经营无法持续，企业与员工之间的劳动合同关系也面临解除、提前终止（造成经济补偿金支出）或变更（造成工资支出）的局面。该笔支出通常并非企业基于正常经营决策产生的成本，而是因征收直接导致的、具有可预见性与必然性的附带损失，其性质与“停产停业”所造成的其他经营性损失并无实质差异，从“公平补偿”原则出发，该成本理应被纳入补偿范围，但中央立法的抽象性与模糊性为该成本最终的承担归属留下了争议空间。

2.地方性规范的探索与差异分析

《征收与补偿条例》第二十三条将停产停业损失的具体补偿办法授权由省级政府另行制定，各地制定的具体规则存在显著差异。这不仅赋予了征收主体较大的裁量空间，也造成全国范围内征收补偿实践尺度不一，成为该类纠纷产生的重要根源。笔者在系统梳理各地已有的征收补偿规则的过程中发现，即便相关规则有涉及到员工安置遣散补偿的，该类补偿基本被纳入停产停业损失补偿范畴。故笔者根据人员安置遣散成本是否被纳入计算或考量范围，将现行地方规范划分为嵌入计算或款项明列型、考量因素型、未作规定型三种类型以进行比较分析。

（1）嵌入计算或款项明列型（定量型）

北京、贵州、四川等省市在国有土地征收的停产停业损失补偿相关规定中，不仅明确规定相应员工补偿属于停产停业损失补偿的组成部分，还明确了计算标准，使得员工补偿成为征收补偿中可计算、可量化的法定组成部分。

北京市直接将“员工月生活补助”连同房屋月租金、企业月净利润直接嵌入停产停业损失补偿费的量化公式。该员工生活补助系按照北京市最低工资计算，属于企业在停产停业期间维持员工基本生活的保障性费用。制度设计上，其性质更类似于企业在停产停业期间的固定支出损失，与企业是否实际继续用工或遣散员工无关。

贵州省的模式则是明确将“职工失业补助”与经营性损失补偿纳入停产停业损失补偿体系，并按照企业职工月平均工资总额确定补助标准，更贴近企业实际情况；同时，相关意见还区分了产权调换与自行过渡两种情形，分别规定了不同的职工失业补助期限，体现了对职工失业风险的差异化保障。

而四川省的规定则更具灵活性，其允许被征收人在多种补偿计算方式中自行协商选择。其中，按“从业人员工资收入”计算与其他计算方式（按被征收房屋评估价的一定比例、按净利润损失、按被征收房屋租金收益等）均作为了独立计算方式。但是，从业人员工资收入系按当地城镇职工平均工资收入，未体现对企业用工差异性的考量。

附相关地方性规定：

（2）考量因素型（定性型）

此类型以江西、吉林白山、新疆、青海等地方性规范为代表，将员工安置成本列为停产停业损失补偿的综合考量因素之一，体现了将职工用工成本纳入征收补偿评估的立法思路。

江西省规定停产停业损失补偿标准由征收当事人优先协商确定，其次通过评估确定；而协商所参照的标准除企业应纳税所得额、房屋市场租金外，还可以是“从业人员最低工资”。白山市的规定具有一定相似性，其规定停产停业损失补偿根据效益、停产停业期等因素确定，而确定效益的依据可以是企业应纳税所得额、“职工工资”、房屋市场租金；若没有该等证明材料，则应采取评估或其他合理方式确定。

新疆维吾尔自治区则以房屋市场租金价作为计算停产停业损失补偿的基准依据，但对于被征收人认为法定补偿标准无法弥补实际损失的，相关办法则允许被征收人提供包括“停产停业造成的职工遣散费”在内的其他证明材料以进行评估确定。可见，有别于大部分将员工因素纳入停产停业损失补偿的规定，新疆明确强调的是企业遣散成本，且须为因停产停业实际产生的；若企业无法提供损失依据，则此项成本可能不被认定为企业的固有支出而予以补偿。尤为特殊的是，相关办法还规定，若被征收人并非房屋生产经营者，则在被征收人与生产经营者无约定情况下，停产停业损失补偿应支付给生产经营者，相关证明资料也应由其提供。此规定尤其区别于征收补偿款应支付给被征收人、由被征收人自行解决与承租人补偿关系的多数地方立法、司法实践。

最后，青海省明确规定停产停业损失补偿范围包括停产停业期间净利润损失补偿、“员工基本生活补助”等四项内容，但在补偿款的计算依据上，却规定是由征收双方在月平均净利润和房屋租金收益两种方式协商选择；协商不成则采用评估方式。也即，员工生活补助虽未单列于补偿款计算依据中，但实际内化于企业必要经营成本，成为企业停产停业期必须承担、因此应获补偿的费用之一。

附相关地方性规定：

（3）未作规定型

较多地区关于房屋征收引起的停产停业损失并未明确规定其构成项目，而仅规定原则上根据被征收人企业效益、停产停业期等因素综合确定，或者直接规定停产停业损失的计算依据（如被征收房屋价值、市场租金、企业利润等）和计算方式用以初步确定损失金额。在前述规定基础上，有些地区还允许被征收人对就此计算的损失金额提出异议并提供相应证明材料用以评估确定具体的停产停业损失金额。但无论是原则性的计算依据还是评估依据，员工安置遣散费用均未被列明在内。

例如，《广州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》规定应根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定停产停业损失；同时，进一步明确房屋效益原则上以征收决定作出前1年内实际月平均税后利润为准，若无法提供或无法核算，则可以上年度本地区同行业平均税后利润额或同类房屋市场租金计算。类似地，《深圳市房屋征收与补偿实施办法》也侧重于以被征收房屋的市场租金、被征收人企业的利润标准作为停产停业损失的计算依据。

除规定停产停业损失确定原则外，另规定以评估核定为例外的，以上海为例：根据《上海市国有土地上非居住房屋征收停产停业损失补偿办法》（沪房规范〔2025〕2号）的规定，停产停业损失一般按被征收房屋价值的8%（最高）予以定额补偿；被征收人认为停产停业损失超过前述标准的，应向房屋征收部门提供房屋被征收前三年的平均效益、停产停业期限等证明材料，由房屋征收部门依法选定房地产价格评估机构对停产停业损失做评估。

又如《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》第三十三条规定，停产停业损失应依据被征收前的效益、停产停业期限等因素协商确定；若协商不成，则可委托已选定或确定的评估机构进行评估。其他还有《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》亦采取相近立法取向，规定停产停业损失应综合考虑被征收前的效益及停产停业期限等因素；若生产经营者认为其损失超出依前述规定所计算的补偿金额，征收部门应与其共同委托评估机构重新核定补偿数额。

由此可见，在上述地区的规则框架下，法定停产停业损失补偿或无法完全覆盖企业因征收所导致的人员工资、解除经济补偿、代通知金等法定债务。尤其对中小微企业而言，其自有资金有限、抗风险能力较弱，高昂的员工安置成本极易引发现金流压力，甚至危及企业存续。部分企业为缓解资金困境，可能采取降低补偿标准、延迟支付或违法解除劳动关系等操作，反而进一步诱发群体性劳动争议，形成负面循环。

综上，企业作为劳动关系中法定的责任主体，其在我国劳动法律法规下所承担的义务内容和标准始终是统一且具有强制性的，并不因地方规则差异而得以免除或减轻。地方规定的不同，本质上影响的是企业履行劳动法义务时所需资金的来源及保障程度，而非义务本身。因此，即便征收补偿无法弥补员工安置遣散费用损失，企业仍应依法践行用人单位责任。

3.员工安置成本的法律定性之理论论证

通过对中央与地方层面相关规定的系统梳理可见，当前在员工安置遣散成本这一问题上，中央层面尚存在立法空白，而各地规定差异显著，若机械性适用规则一概排除企业对员工安置遣散成本主张补偿的权利，未免有失公允。笔者认为，从规范解释的角度，将相关成本纳入停产停业损失的补偿范围，具有充分的理论依据与地方实践基础。有鉴于此，以下将从法理层面进一步论证停产停业损失应涵盖员工安置遣散成本的理由。

学界对“停产停业损失”的界定存在不同见解。有观点将其理解为被征收房屋的预期收益，主张以利润和经营期限作为计算标准¹；也有学者强调其系因征收导致经营者无法持续经营而遭受的直接经济损失，通常包括经营利润损失、原材料报废、订单违约金等可见损失²。此类认识多侧重于“形式层面”，集中于可见、可量化的经营要素。然而，从实质补偿原则出发，已有学者在评估测算框架中引入员工安置因素：在可恢复经营的情形下，考虑维系劳动合同的支出；在不可恢复的情况下，则将转岗培训费及解除劳动合同安置费纳入损失范围³。这一思路拓展了停产停业损失的内涵，为其包容员工安置遣散成本提供了理论依据。

除此之外，笔者认为，将员工安置遣散成本纳入停产停业损失补偿也存在公司法上的法理基础。

首先，大部分地区系按照企业过往效益、利润确定停产停业补偿，从公司法角度分析，其内在逻辑在于：一是公司法“持续经营假设”在征收补偿领域的制度投射，企业经营数据（如利润表、审计报告、纳税凭证等反映的利润收益情况）正是这一状态的客观记录；二是对公司法人财产权中“经营性收益能力”这一核心要素的完整保护，补偿是对公司持续获利能力中断或是预期收益损失的弥补。具体而言，企业的净利润是各项收入扣除各项成本（包括人力成本）后的余额，若企业处于正常经营状态时，人力成本应主要限于正常的劳动报酬。因此，当停产停业损失补偿以净利润为补偿标准，则该补偿应是以企业停产停业、不再产生人力成本为默认前提的，如此，只需补偿至正常经营时可取得的净利润水平即可。然而实际情况是，企业停业不意味着劳动合同可以即时无成本地合法终止，企业要么继续支付一定标准的工资维持劳动关系以待恢复生产（即转化为经营中断期间的固定/过渡性成本支出），要么以支付经济补偿金为代价彻底遣散员工或终止经营（即转化为企业对外债务）。无论哪种选择，企业在停产停业期间都将因征收而产生额外劳动成本。如果将停产停业损失补偿作为公司法人独立的经营性收入，那么扣除企业前述额外劳动成本，企业剩余利润必然无法达到正常经营时的平均水平，这显然不符企业对未来经营收益的合理预期，有损公司法人财产权。因此，从这个角度，停产停业补偿应包括对企业前述额外劳动成本的补偿。

其次，根据《公司法》对公司解散清算时的财产分配顺序安排可见，员工权益（包括工资、社会保险费用、法定补偿金等）是优先于企业一般债权人权益和股东权益的，其法理根基深植于公司法对公司社会责任的制度安排。因此，当征收行为中断企业经营或将导致企业解散时，企业基于《公司法》和《劳动合同法》对员工的潜在安置义务即可转化为现实的支付需求。征收补偿中包含员工安置遣散费用，正是对这一“义务转化”的制度回应：既然征收是导致企业解散、进而触发员工安置义务的最终原因，那么由此产生的安置费用理应由征收方承担。

综上所述，笔者认为，稳定的员工团队是企业持续经营的核心无形资产，更是恢复再生产的重要基础。征收行为不仅中断了企业的有形生产活动，更直接摧毁了企业内在的人力组织资本。将员工安置遣散成本纳入征收补偿范围，实质上是对这一无形资本损失的弥补，属于企业为应对征收、尽可能恢复经营能力而承担的必要成本。因此，员工安置遣散成本不应被孤立于停产停业损失之外，而应被视为经营系统整体受损的直接结果。将员工安置遣散成本纳入为停产停业损失范围，不仅符合“公平补偿”原则，也更全面反映企业的真实损失状况，避免因补偿不足导致企业无力履行劳动法义务，进而损害劳动者权益、破坏社会稳定。

03.司法实践：争议焦点与法院裁判规则剖析

1.总体情况介绍

为了更为聚焦地了解近年关于员工安置成本的具体审判实践，笔者在威科数据库以“非居住”“员工遣散”/“员工安置”“征收”“停产停业”为关键词检索了上海自2018年至今结案的民事和行政纠纷案例，同时，以“员工遣散”/“员工安置”“征收”“停产停业”为关键词检索了全国自2020年下半年至今结案的民事和行政纠纷案例。

总体而言，调研结果鲜见征收人和被征收人间以围绕员工安置遣散补偿为争议焦点的纠纷案件。但，地方政府的征收实践和法院的司法实践仍可从为数不多的其他争议案件中窥见一隅。

在行政纠纷领域，案件基本呈现三种类型，分别为：征收行政协议类纠纷、征收补偿决定类纠纷（如被征收人不服征收补偿决定或起诉征收人不作为）、行政赔偿类纠纷（如征收人在征收补偿协议未能签署情况下进行违法强拆，致被征收人要求按不低于征收补偿标准进行损失赔偿）。其中，有相当数量的行政纠纷涉及的是集体土地房屋，相关案例有的是在争议双方已签署的拆迁补偿安置协议即已明确将员工遣散补偿列为补偿事项（如（2023）云29行初2号），有的是法院在判决征收人应作出征收补偿决定时即明确人员安置遣散费已包含于停产停业损失中无需单独处理（如(2024)新行终51号），有的是法院虽未否定被征收人在行政赔偿案件中主张停产停业员工安置费的权利，但要求被征收人严格就损失的存在及与拆迁的因果关系进行举证（如（2020）闽0212行赔初9号、（2020）鲁行终1701号）。囿于篇幅及本文探讨主题，笔者暂不对集体土地房屋征收涉及的员工安置问题做过多延展。

在民事纠纷领域，大部分案件为承租人/次承租人（原告）与房屋所有人/出租人（被告）间的房屋租赁合同纠纷（有时征收人会被列为第三人），原告要求被告承担租赁合同因征收被解除后的赔偿/补偿责任，员工安置遣散补偿作为其中一项。此类案件中，除去法院依据合同约定、双方过错、合同履行情况、庭审举证情况、合同剩余租期、征收补偿标准或是公平合理原则就赔偿/补偿款进行酌定的情形（鉴于基于债权的租赁合同关系和基于物权的征收补偿关系彼此独立，承租人并非征收补偿对象，故承租人从出租人处取得停产停业损失补偿或员工安置遣散补偿的法理依据并不当然作为被征收人向征收人请求相关补偿的依据，故此种情形不在本篇讨论范围内）外，还存在征收人在征迁实践中已将员工安置遣散补偿纳入补偿范围的情形，或是在租赁合同约定/地方征收补偿规定要求经营损失补偿/征收人给予的停产停业相关损失补偿应归实际经营人（承租人/次承租人/使用人）时，法院判决房屋权利人向实际经营人支付后者请求的员工安置遣散补偿并对其标准、金额具体认定的情形。后两种情形存在一定借鉴意义。

后附笔者检索到的较为典型的几例行政纠纷、民事纠纷：

行政纠纷案件

民事纠纷案件

2.具体分析

通过对梳理上述案例可以发现，各级法院在审理涉及征收拆迁中“员工安置费用”或“员工遣散费”补偿争议时并未形成较为统一的裁判标准。

部分法院认为，因停产停业损失补偿包括员工安置遣散补偿，故当征收人已按照法定标准或方式确定被征收人可得的停产停业损失后，一般不再单独支持被征收人就员工安置遣散补偿的请求。除非，被征收人证明包含员工安置遣散费的经济损失显著高于已确定的停产停业损失。举证责任通常围绕：房屋被征收时企业是否在被征收房屋内实际经营、无法经营是否因房屋被征收导致、相关损失是否实际发生（如征收前经营效益证明、劳动合同、工资发放记录、依法拟定的补偿方案等）。

对于地方性征收补偿规定未将员工安置遣散补偿明确列出的，有些法院则径直判定该类补偿并不包括在法定征收补偿中，即不支持被征收人有权因征收而取得该类补偿。

需要说明的是，部分地区（如上海青浦区、佛山市、广州市）虽地方性征收补偿规定中未将员工安置遣散补偿纳入征收补偿范围，但当地政府实际在征收环节（如征收补偿协议签署、征收补偿方案发布或征收评估等）中确定了相应补偿标准或将其作为可通过评估认定的补偿项目。据此，涉及该等地区的房屋征收，房屋被征收人或可利用该等“先例”在征收谈判中争取员工安置遣散补偿。

04.实务建议

如前所述，当企业经营用房被征收导致停产停业，无论是选择与员工维持劳动关系还是选择遣散员工，支付薪酬或经济补偿都是企业劳动法上的义务。即便地方性征收补偿规定中有明确规定员工安置遣散补偿，企业也不能以此为由主张免除或减轻用人单位责任。那么，企业要如何合规处理劳资关系，才能尽可能降低企业人力成本或相关损失呢？

笔者建议，企业可从以下几个方面考虑更适宜采取的应对策略：

1．若企业存在快速复产复工可能，建议可对核心员工采取待岗留薪安排

《工资支付暂行规定》第十二条规定：“非因劳动者原因造成单位停工、停产在一个工资支付周期内的，用人单位应按劳动合同规定的标准支付劳动者工资。超过一个工资支付周期的，若劳动者提供了正常劳动，则支付给劳动者的劳动报酬不得低于当地的最低工资标准；若劳动者没有提供正常劳动，应按国家有关规定办理。”

据此，企业在停工停产后1个月内应按正常标准工资支付员工工资，此后可根据协商情况或员工的劳动情况，按不低于当地最低工资标准发放。以上海实践为例：结合《上海市企业工资支付办法》第十二条，即便员工未提供劳动，企业一般也不得低于最低工资标准支付工资（不含社保），且具体标准应经双方协商一致；但，若企业在停产停业后径直按最低工资标准支付工资，员工事后又以克扣工资为由要求补发，部分法院在企业未实际经营、员工也未提供劳动的情况下，可能认定最低工资标准符合规定，而不支持补发。

故，若停产停业期内员工工资按当地最低工资标准（或在此标准基础上适当上浮）支付，其成本更低于劳动合同解除、重新招工和培训成本的，则企业不妨可优先与员工协商按照不低于最低工资标准待岗留薪。此方式即降低人力资本，又能确保复产后人员的顺利衔接。

2.若待岗留薪潜在成本高或无法达成一致，则建议按照协商方式或法定情形解除劳动合同

对于明确不愿意接受待岗安排或待岗薪酬成本过高的员工，企业可与其协商一致解除劳动合同，支付经济补偿金。相较于单方解除，协商解除的法律风险更低，也可避免因程序瑕疵导致的违法解除风险。

若无法协商一致，企业拟单方解除劳动合同的，实务上一般依据以下法定解除理由

（1）依据“客观情况发生重大变化”解除

根据《劳动合同法》第四十条第三项，当“劳动合同订立时所依据的客观情况发生重大变化，致使劳动合同无法履行，经用人单位与劳动者协商，未能就变更劳动合同内容达成协议的”，“用人单位提前三十日以书面形式通知劳动者本人或者额外支付劳动者一个月工资后，可以解除劳动合同”。

鉴于，政府征收导致经营用房被拆迁，属于企业无法控制的客观情形，实践中通常较容易被劳动仲裁委、法院认定为“客观情况发生重大变化”。但值得注意的是，依据此理由解除除有一定人员限制（具有《劳动合同法》第四十二条规定情形的员工无法适用）外，还必须符合一定程序要件：即企业应先与员工协商变更劳动合同内容（如工作地点变更、待岗安排等），协商不成，才可以提前30日通知或支付代通金方式解除，并按员工在本单位的工作年限支付经济补偿金；否则，一旦程序有重大瑕疵，企业仍有违法解除的风险。

（2）依据“经济性裁员”解除

根据《劳动合同法》第四十一条，“经济性裁员”（即裁员人数20人以上或占企业职工人数10%以上）可适用的情形之一为，“其他因劳动合同订立时所依据的客观经济情况发生重大变化，致使劳动合同无法履行的”。前文已论述，政府征收应属于“客观情况”的一种，因征收导致企业被迫停产停业，也应区别于企业应承担的商业风险，而被认定为属于“客观经济情况”。

此种方式在适用上同样有前述人员限制的问题。此外，相较于依据“客观情况发生重大变化”解除，此种方式解除所需遵循的程序要件更为复杂，需要企业提前30日向工会或全体员工说明情况，听取工会或员工的意见，并作成裁减人员方案向劳动行政部门报告。故，笔者建议企业应谨慎选择，以免出现合规风险。

3.无论采取何种停业停产人员安排，企业都应注意证据留存

笔者建议，为在房屋征收过程中最大可能争取人员安置遣散补偿、维护自身权益，企业在作出相关人员安排时，应注意将员工协商结果落实到纸面（如协议、员工签收确认文件等），积极搜集企业在征收时处于经营状态的证据，工资或补偿款支付凭证、人社局的备案材料也应妥善保留。必要时，还可聘请专业机构进行专项评估或审计，出具详实的损失报告，明确列示相关费用的计算依据与过程，证明其合理性及必要性。

结语

在非住宅房屋征收过程中，尤其是企业因异地搬迁导致与员工的劳动合同无法履行时，员工安置遣散成本已成为企业面临的一项重要现实损失。尽管当前立法层面定位尚不明晰，司法实践亦存有分歧，但企业通过准确把握核心争议与裁判规则，并在事前事中优化合规管理、完善履行程序、系统留存证据，仍有望在征收补偿程序中主张将人员安置遣散成本纳入补偿范围，特别是将其作为停产停业损失的组成部分以获得弥补。

此外，事前进行用工成本优化与安置预案规划，不仅有助于控制损失规模，也能增强补偿主张的合理性与可接受度。从长远看，推动立法与政策层面进一步明确该问题的处理规则，将有助于提升征收补偿的公平性与可预期性。

文章附录

[1]周胜华、詹翠萍：《浅析房屋征收中补偿范围和评估范围的确定》，载《中国房地产估价与经纪》2016年第2期。

[2]梁洪霞、欧淼：《房屋征收中停产停业损失补偿的分配问题研究》，载《学术前沿》2021年第4期。

[3]张苏东、吴保喜：《房地产征收停产停业损失的补偿问题》，载《中国房地产》2020年第19期。

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