从反垄断风险预警到合规体系构建：《互联网平台反垄断合规指引（征求意见稿）》亮点解读与企业合规建议

引言

随着平台经济在国民经济中的权重持续提升，平台经营者的竞争行为已深度影响平台竞争生态及多方主体合法权益。为了进一步规范平台经营者的竞争行为，引导平台经营者防范反垄断合规风险，促进平台经济健康有序发展，国家市场监督管理总局起草了《互联网平台反垄断合规指引（征求意见稿）》 ¹（下称"《合规指引》"），并向社会公开征求意见。作为2021 年《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》 ²（下称 "《指南》"）后的第二部针对平台经济领域反垄断合规的指导性文件，《合规指引》实现了从"反垄断风险预警" 到 "反垄断合规体系构建" 的进阶，为平台经营者加强反垄断合规建设提供了更全面、更具操作性的指引。本文将对照《指南》中的相关规定，对《合规指引》的核心亮点进行解读，并就平台经营者强化反垄断合规提出针对性建议。

《合规指引》核心亮点解读：相较于《指南》的进阶与优化

（一）内容构成升级：从 "行为规制" 到 "合规管理体系构建"

《指南》的核心内容是明确平台经济领域垄断行为的认定标准，重点围绕垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中以及滥用行政权力排除、限制竞争这四类行为，搭建了平台经济领域反垄断风险识别的基本框架。而《合规指引》在风险识别的基础上，新增了"风险管理"和"合规保障机制"两大部分，形成了"风险识别—风险防控—合规保障"的全链条合规管理体系。

具体而言，《合规指引》不仅明确了各类垄断行为的风险识别要点（第二章 "风险识别"第六条至第二十条），还进一步引导平台经营者引入风险评估指标体系（第二十一条）、分岗分级风险提醒（第二十二条）、事前事中事后全流程防控（第二十三条至二十五条）等具体风险管理措施；同时，建议平台经营者从合规管理机构设置（第三十一条）、汇报机制（第三十二条）、培训（第三十三条）、考核（第三十四条）、监督（第三十五条）、信息化建设（第三十六条）等方面，构建反垄断合规管理的保障机制。鉴于此，《合规指引》超越了单纯的"行为禁止清单"，成为指导平台经营者搭建系统性反垄断合规管理体系的操作指引。

（二）原则深化：全面性与穿透性回应实务痛点

1.  全面性原则：凸显事前合规的重要性

《合规指引》第四条明确将"全面性原则"作为合规管理的基本原则，要求"推进事前事中事后全链条合规，实现业务领域、部门、员工全覆盖，贯穿决策、执行、监督各环节"。这一原则回应了反垄断监管从"事后处罚"向"事前事中事后监管"转变的执法趋势。同时，相较于《指南》仅在总则部分涉及基本原则，《合规指引》通过相关条款将全面性原则落地为具体指引。例如，建议平台经营者在制定规则、设计算法、签订协议等重要事项前开展风险评估（第二十三条），在经营过程中动态更新风险评估体系（第二十四条），在业务完成后进行合规复盘（第二十五条），形成全流程的风险防控闭环。

2.  穿透性原则：期待总部在反垄断合规方面的统筹协调作用

从阿里巴巴"二选一"案、美团 "二选一"案这两起平台领域的典型案例可以看出，部分平台企业存在自上而下对反垄断合规认识不足的问题。对此，《合规指引》第四条专门确立"穿透性原则"，要求"贯通平台经营者总部和分公司、控股子公司等，完善总部指导、协调、监督和考核机制，压实各分支机构等自身合规管理职责"。

这一原则在《合规指引》的具体条款中亦得到充分体现：例如，第三十一条明确"平台经营者总部可以要求分公司、控股子公司等配合开展风险排查、举报调查、监督检查和问题整改等反垄断合规管理工作"；第三十二条要求"平台经营者总部定期听取分公司、控股子公司等合规管理牵头部门汇报反垄断合规管理落实情况和重大风险"。通过建议总部发挥统筹协调作用，《合规指引》旨在解决平台企业多层级、多业务线、跨区域经营带来的合规管理碎片化问题。

（三）风险识别优化：具象化示例+精细化考虑因素

《合规指引》在《指南》对垄断行为识别指引的基础上，通过"风险示例+细化风险识别因素"的方式，进一步降低了平台经营者的合规判断成本，增强了可操作性。

1.  垄断协议：明确行为边界与协同路径

•  横向垄断协议：《指南》第六条列举了达成横向垄断协议的方式，而《合规指引》第六条进一步细化：一是丰富意思联络渠道，明确建议平台经营者将"共享数据池、互操作协议、云存储平台、人工智能"等新型技术手段纳入风险识别范围；二是明确竞争性敏感信息的具体范围，包括"定价模式、佣金比例、优惠政策、客户名单、流量分配机制"等相关的信息；三是明确协调一致行为的方向，即"用户分类、动态定价、流量分配、商品排序"等。同时，通过" 平台间算法共谋"的风险示例，直观展示了算法协同构成横向垄断协议的典型场景。
•  纵向垄断协议：《合规指引》第七条明确了三类涉嫌限定转售价格的行为：一是利用"大数据分析、人工智能等技术手段"进行自动化定价；二是通过 "接口调用、数据使用、流量分配、促销活动"等平台规则实现价格统一；三是借助"用户画像、预测算法"直接或间接限定价格，弥补了《指南》对技术手段描述较为笼统的不足。
• 组织与实质性帮助：《指南》第八条提及"轴辐协议"，但未明确平台经营者应注意的具体行为。《合规指引》第八条则明确平台经营者应避免"通过共享数据、发布通知、签署协议等组织、协调平台内经营者进行意思联络"，以及"为平台内经营者获取竞争性敏感信息、实现协调一致行为提供必要支持" 等具体行为，并通过" 组织帮助平台内经营者达成垄断协议"的风险示例进一步具象化风险场景。

2. 滥用市场支配地位：细化认定因素与行为标准

•  市场支配地位认定：《指南》第十一条列举了认定市场支配地位时的考虑因素，《合规指引》第九条在此基础上进一步细化：例如，在"控制市场的能力"中增加"线上和线下业务多样性、纵向一体化"等考量维度；在"其他经营者进入相关市场的难易程度"中明确平台经营者考虑"用户多栖性、数据获取的难易程度、用户习惯"等平台经济特有的考量维度。
• 具体滥用行为分析：《合规指引》对六类滥用市场支配地位行为的认定因素进行了优化：

•  不公平高价/不公平低价（第十条）：明确将"佣金、注册费、手续费、会员费"等平台常见收费名目纳入价格范围，并列举"拆分服务项目、增加收费名目"等变相涨价手段。同时，通过 "平台不公平高价"的风险示例，提示"平台经营者在成本基本稳定的情况下，连续多年超过正常幅度提高服务费用"这一行为存在构成不公平高价的风险。

•  低于成本销售（第十一条）：强调"过度补贴、交叉补贴"等平台常见竞争手段的潜在合规风险，并明确计算成本时需"综合考虑平台涉及多边市场中各相关市场之间的成本关联情况"。同时，通过 "平台低于成本销售"的风险示例，明确给予大额优惠补贴的平台经营者仅在竞争对手退出后，大幅度提升收费时，其行为构成"低于成本销售"的风险才相对较高。

• 拒绝交易（第十二条）：列举"封禁账号、关闭接口、中断数据共享"等为典型风险场景，并将"控制构成必需设施的特定数据、模型、应用平台"纳入拒绝交易的表现形式。通过 "封禁屏蔽"的风险示例，明确具有市场支配地位的平台经营者"没有正当理由，通过限制链接跳转或者端口接入等方式，导致交易相对人无法开展特定业务、参与市场竞争"之行为存在构成滥用市场支配地位的风险。

• 限定交易（第十三条）：列举 "独家合作条款""只能将特定商品、内容在本平台发布"等典型行为，并明确实施"二选一"的惩罚性措施亦包括取消参加促销活动资格、拖延上线、差别费率等，激励性措施包括赠送增值服务等。通过 "'二选一'行为"的风险示例，强调了执法机构对"二选一"行为的持续关注。

• 搭售或附加不合理条件（第十四条）：明确"弹窗、操作必经步骤" 等强制搭售方式；明确"强制或者变相强制平台内经营者、消费者等参加推广、促销、优惠活动，或者承担应当由平台经营者承担的费用、风险等"以及"在交易价格之外强制收取未经明确公示的技术服务费、流量推广费等不合理费用，或者通过重复收费等收取交易价格之外的不合理费用"等行为存在构成附加不合理条件的风险。同时，通过 "全网最低价"的风险示例，回应公众对平台经营者强迫平台内经营者提供"全网最低价"的关注，明确此类"最惠国待遇"要求既可能构成滥用市场支配地位，亦可能构成纵向垄断协议。

• 差别待遇（第十五条）：强调 "基于用户偏好、交易历史、终端设备等数据，利用算法实行差异性交易价格" 等平台特有行为的风险。同时，通过 "平台差别待遇"的风险示例，对平台经营者实施的"没有正当理由，对规模、商品、信用等方面交易条件均相同的平台内经营者，按明显不同的抽佣比例收取佣金"进行风险提示。

• 明确不正当理由：《合规指引》第十六条专门列举了八类正当理由，并明确 "与竞争性平台经营者做法一致、顺应消费趋势、保护市场价格稳定性" 等理由不属于正当理由，解决了实践中平台经营者以 "行业惯例" 抗辩的模糊地带。

3.  经营者集中与滥用行政权力：补充合规要求

• 经营者集中：《合规指引》第十八条明确平台经营者应参考《经营者集中反垄断合规指引》，识别和管控经营者集中反垄断合规风险，提及"避免具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中"。
• 滥用行政权力排除、限制竞争：《合规指引》第十九、二十条明确平台经营者不得主动参与行政主体推动的垄断行为，对行政主体要求从事垄断行为的，鼓励 "明确拒绝并保存证据"，必要时向反垄断执法机构反映，这是对平台经营者如何应对滥用行政权力排除、限制竞争行为的引导。

（四）合规管理聚焦平台特性：强化技术维度与全链条防控

除了遵循《经营者反垄断合规指南》的共通要求（如合规评估、整改、激励等），《合规指引》结合平台经济的技术属性和商业模式特点，新增了三项针对性的合规建议：

• 全链条风险防控（第二十三至第二十五条）：考虑平台经营者的不当竞争行为可能对平台生态及多方主体产生深刻的负面影响且产生"覆水难收"的后果，《合规指引》强调事前风险评估的重要性，鼓励平台经营者建立"事前评估—事中监测— 事后复盘"的全流程防控机制。
• 平台规则审查（第二十六条）：考虑平台经营者通常通过平台规则不当限制平台内经营者或影响消费者合法权益，《合规指引》鼓励平台经营者重点对"账户管理规则、终端用户政策、流量分配规则、促销活动政策"等平台规则进行全量审查，避免规则本身存在垄断风险。
• 算法筛查（第二十七条）：《合规指引》鼓励平台经营者对"各类计价算法、推荐系统、排序逻辑、广告投放策略"等核心算法模型进行定向筛查和动态监测，重点关注"歧视性设计、不公平交易导向、统一定价推送" 等问题。同时，《合规指引》还鼓励平台经营者建立算法迭代纠偏机制和审计记录。这一规定回应了公众对算法滥用引发垄断风险的担忧，是反垄断合规向技术层面延伸的重要体现。

对平台经营者的合规建议

基于《合规指引》的要求，结合互联网平台经济的竞争特点，笔者建议平台经营者从以下四方面强化反垄断合规。

（一）反垄断合规升级：从"被动应对"到"主动构建合规管理体系"

《合规指引》第五条明确要求平台经营者"承担反垄断合规主体责任，健全反垄断合规制度"。基于此规定，建议平台经营者摒弃以往"重风险识别、轻体系建设""重事后救济、轻事前预防"的反垄断合规思路，构建全流程、全覆盖的合规管理体系。平台经营者可结合自身情况，围绕以下方面，构建对反垄断风险的全流程管理体系。

• 制定专门的反垄断合规管理制度，明确合规目标、组织架构、部门职责和工作流程。
• 将合规评审嵌入业务流程，在新产品上线、新算法部署、新规则发布、合同签署等前，开展反垄断合规审查。
• 建立合规承诺、合规培训、合规奖惩、合规监督等配套机制，将合规表现纳入员工和分支机构的绩效考核。
• 加强合规信息化建设，将合规要求和风险防控机制嵌入业务系统，实现对经营行为的过程管控和数据留存。

（二）强化总部统筹协调作用：落实穿透性反垄断合规

针对平台企业多层级、多业务、跨区域经营的特点，建议平台经营者根据自身情况，强化总部在合规管理中的统筹协调作用，具体如下：

• 可由总部牵头设立反垄断合规管理机构，统一制定合规制度和操作指引（或者明确基本要求），对分公司、控股子公司的合规工作进行指导、协调和考核。
• 建立总部与分支机构的合规汇报机制，定期收集下级单位的合规风险信息，及时处置重大合规隐患。
• 建议总部对针对同一主体（如，平台内经营者）的各类限制性要求或平台规则统筹进行风险评估，避免不同业务部门的多个限制性要求或规则因积累效果而引发反垄断风险。

（三）聚焦重点风险：精准防控核心垄断行为

结合《合规指引》的风险示例和细化要求，平台经营者应重点防控以下四类核心风险：

• 垄断协议风险：严禁通过数据、算法、平台规则等方式与竞争对手进行意思联络或协同行为；规范与平台内经营者的合作协议，避免设置转售价格维持、最惠国待遇等条款。同时，关注"安全港"规则的制定情况，评估与平台内经营者之间的排他性或限制性约定是否存在纵向垄断协议的风险。
• 滥用市场支配地位风险：定期评估自身在相关市场的市场力量，避免实施通过风险示例提示的"平台不公平高价"、"平台低于成本销售"、"封禁屏蔽"、"'二选一'行为"、"全网最低价"及"平台差别待遇"等风险行为。同时，建议平台经营者在日常经营中，关注对其他平台、平台内经营者以及消费者可能产生较大影响的商业行为，并做好包括正当理由等在内的评审记录。
• 经营者集中风险：在进行股权收购、资产并购、协议控制等交易时，严格按照《反垄断法》要求履行申报义务，未申报或未获批准前不得实施集中。

（四）技术合规双轮驱动：强化平台规则审查与算法治理

针对《合规指引》关注的平台规则和算法，建议平台经营者建立审查和筛查机制。

• 平台规则审查：建议平台经营者借助关键字抓取、语义识别等技术手段，对对外发布的重点平台规则（包括协议条款、管理办法、活动政策等）和商务合同条款进行事前反垄断合规审查，重点排查是否存在限定交易、歧视性待遇、不合理收费、不合理交易条件等内容。同时，建议在修改和更新相关规则时，履行同样的合规审查程序。
• 算法合规治理：建立算法合规审查机制，在算法设计阶段进行反垄断风险评估，明确算法的公平性要求；对核心算法进行定期筛查和动态监测，利用技术手段识别算法中的歧视性逻辑或协同行为风险；建立算法日志留存和审计制度，确保算法决策可追溯、可解释；针对算法迭代，建立合规审批流程，避免迭代过程中引入新的垄断风险。

总结

《互联网平台反垄断合规指引（征求意见稿）》的出台，标志着我国平台经济领域反垄断监管从"行为规制"向"合规治理"的深度进阶，为平台经营者提供了更清晰、更具操作性的合规遵循。平台经营者应充分认识到反垄断合规管理的重要性，以《合规指引》为蓝本，结合自身商业模式和技术特点，构建全流程、穿透式、技术化的反垄断合规体系。这不仅是防范法律风险、避免行政处罚的必然要求，更是培育核心竞争优势、实现平台经济健康可持续发展的重要保障。

Footnotes

1 https://www.samr.gov.cn/hd/zjdc/art/2025/art_8e05960782204036af6b9583f1413378.html

2 https://www.samr.gov.cn/zt/ndzt/2025n/sqxzjcgs/jcbz/art/2025/art_27c2be1ca40b42a9949c12dbd213ba8e.html

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